Вы здесь

Статья 65 Конституции РФ

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия*(1), Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия*(2), Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Крым*(3), Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания*(4), Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия*(5);

Алтайский край, Забайкальский край*(6), Камчатский край*(7), Краснодарский край, Красноярский край*(8), Пермский край*(9), Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область*(10), Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург, Севастополь*(11) - города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра*(12), Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Комментарий к Статье 65 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень составляющих Российскую Федерацию субъектов. Перечисление территорий, составляющих государство, характерно для конституционных текстов многих государств, главным образом федеративных (Австрия, Бельгия, Индия, ОАЭ и др.), и в меньшей степени - унитарных (Латвия, Украина и др.). Таким образом устанавливаются пределы юрисдикции государства. Кроме того, сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия ее территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо изменение самой Конституции.

Субъекты РФ перечисляются в алфавитном порядке в видовой последовательности, установленной ч. 1 ст. 5 Конституции, - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Такая "разнопорядковость"*(740) субъектного состава встречается только в России. В других федерациях их субъекты обычно единообразны (штаты, земли, провинции и т.д.).

Особенности российской федеративной модели во многом связаны с факторами исторического и политического характера, отражающими эволюцию субъектного состава Российской Федерации за почти 80-летний период. До 1992 г. общепринятым считалось, что субъектами РФ являются только республики (до 1990 г. - автономные республики). Федеративный договор от 31 марта 1992 г. признал субъектами Федерации все ее административно-территориальные (края, области, города федерального (республиканского) значения) и национально-административные (автономная область*(741) и автономные округа) единицы. Однако Федеративный договор, инкорпорированный впоследствии в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 г., не уровнял их в правах. Максимальным объемом полномочий обладали только республики.

Конституцией 1993 г. все субъекты РФ в силу ст. 5 провозглашены равноправными, и присутствие видового признака в названии субъектов Федерации можно отнести на стремление сохранить используемые несколько десятилетий обозначения территориальных образований. Хотя особенности конституционно-правового статуса некоторых видов субъектов РФ очевидны. Это касается республик, обладающих правом иметь свои государственные языки, и автономных округов, входящих в состав краев, областей и подпадающих под их юрисдикцию (см. комментарий к ст. 66). Данное замечание также во многом свидетельствует об исторической преемственности государственного устройства России.

Наименования субъектов РФ в комментируемой статье даны в том варианте, в котором они определены ими самими. В силу ст. 73 Конституции решение вопроса об определении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Это обстоятельство подчеркнул Конституционный Суд в Постановлении от 28.11.1995 N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации"*(742). Однако Суд обратил внимание, что наименование субъекта РФ не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. Президент уже неоднократно издавал указы такого рода, включая новые наименования Республики Ингушетия (вместо Ингушской Республики) и Республики Северная Осетия - Алания (вместо Республики Северная Осетия) (Указ Президента РФ от 09.01.1996 N 20), Республики Калмыкия (вместо Республики Калмыкии - Хальмг Тангч) (Указ Президента РФ от 10.02.1996 N 173), Чувашской Республики - Чувашии (вместо Чувашской Республики - Чаваш Республик) (Указ Президента РФ от 09.06.2001 N 679), Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (вместо Ханты-Мансийского автономного округа) (Указ Президента РФ от 25.07.2003 N 841). При этом в силу ст. 137 Конституции порядок изменения ст. 65 более упрощен и не требует процедур, установленных ст. 136 Конституции для принятия специального правового акта - закона РФ о поправке к Конституции.

Изменения могут касаться не только наименования субъектов Федерации, но и самого субъектного состава Российской Федерации. Это возможно в силу ч. 2 комментируемой статьи, ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137 Конституции в случаях принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ или изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. В обоих случаях требуется принятие соответствующего федерального конституционного закона (см. комментарий к ст. 137).

Изначально в Российскую Федерацию входило 89 субъектов: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. Процесс объединения субъектов Федерации, начавшийся в 2004 г., сократил их количество за счет объединения краев, областей и входящих в их состав автономных округов с 1 марта 2008 г. до 83, и не исключены дальнейшие изменения.

С 1 декабря 2005 г. в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образован Пермский край; с 1 января 2007 г. в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа - Красноярский край; с 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа - Камчатский край, с 1 января 2008 г. в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - Иркутская область, а с 1 марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа - Забайкальский край. Практика изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ пока отсутствует.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность количественного изменения субъектов РФ, реализуемую путем принятия в Российскую Федерацию или образования в Российской Федерации нового субъекта. Любой из названных вариантов должен осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Основные условия и процедуры реализации указанных возможностей установлены Законом о порядке принятия в РФ. Данный Закон под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимает присоединение к ней иностранного государства или его части, а под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта - изменение субъектного состава путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации.

Таким образом, действующая конституционно-правовая практика не допускает образования нового субъекта РФ путем его выделения из другого субъекта Федерации. Это обстоятельство необходимо учитывать и в отношении так называемых "сложносоставных" субъектов - краев, областей с входящими в их состав автономными округами. При выходе последних из состава края, области происходит не образование новых субъектов, а изменение их конституционно-правового статуса, что требует осуществления процедур в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 66 Конституции. И принятие, и образование нового субъекта должно быть оформлено соответствующим федеральным конституционным законом. Но их подготовке и принятию должен предшествовать ряд процедур.

Принятие в качестве нового субъекта иностранного государства или его части должно осуществляться по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором. Иностранному государству как новому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается статус края или области, а части иностранного государства - любой статус, кроме города федерального значения. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора должно быть иностранное государство.

Учитывая особую ответственность принимаемых решений, Закон предусматривает обязательность направления Президентом не вступившего в силу международного договора до его ратификации в Конституционный Суд. Только в случае положительного решения высшего судебного органа конституционного контроля международный договор вносится в Государственную Думу вместе с проектом федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, примеры которого пока отсутствуют.

Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит только субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. Эта инициатива должна быть направлена Президенту в форме совместного предложения законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе РФ нового субъекта.

В случае поддержки Президентом данной инициативы вопрос об образовании нового субъекта РФ подлежит обязательному вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе России нового субъекта может быть внесен Президентом в Государственную Думу, если на референдумах были приняты соответствующие решения. На основе рассмотренного закона уже принят ряд федеральных конституционных законов об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации в результате объединения существующих субъектов*(743).