Вы здесь

Статья 67 Конституции РФ

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

Комментарий к Статье 67 Конституции РФ

1. В комментируемой статье содержится определение территории РФ, говорится о суверенных правах в отношении некоторых других территориальных объектов и о границах между субъектами РФ.

Государственная территория РФ - это пространственный предел, на который распространяется суверенитет РФ (ч. 1 ст. 4 устанавливает, что он распространяется на всю территорию РФ). Территория РФ включает неподвижную и подвижную территорию. С позиций государственно-территориального устройства первая - это совокупность территорий ее субъектов (несубъектов Федерации, которыми являются в зарубежных федерациях федеральные округа, территории и др., в России нет). С точки зрения географического подхода неподвижная территория РФ в пределах государственной границы включает сушу, внутренние воды, территориальное море, воздушный столб над ними, а также недра Земли на досягаемую глубину.

Подвижная государственная территория РФ - это корабли, самолеты, космические станции под Государственным флагом РФ, на которых действуют законы РФ. Морские кабели РФ в открытом море и трубопроводы РФ также могут быть государственной территорией. Режим государственной территории РФ регулируется только федеральными законами и иными федеральными правовыми актами, но не правовыми актами субъектов РФ. В отношении некоторых частей государственной территории РФ (территориального моря, морских портов, открытых для захода иностранных кораблей, определенных частей аэропортов) действуют международные конвенции (соглашения), но только те, участницей которых является Российская Федерация.

Пространственный предел государственной территории и государственного суверенитета в России (суверенитет проявляется также в международных отношениях) определен Государственной границей РФ. Согласно Закону о Государственной границе Государственная граница РФ - это линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории РФ. Государственная граница РФ охраняется пограничными войсками, существует особый порядок пропуска через Государственную границу. Пересечение Государственной границы РФ без разрешения является правонарушением, которое может повлечь применение к нарушителю (человеку, кораблю, самолету) вооруженной силы. Однако самовольное пересечение границы не рассматривается как нарушение в случаях аварии, штормов, доставки людей для их спасения и т.д.

Границы между субъектами РФ не являются государственными границами. Это административно-территориальные границы (об этом см. ниже).

Рассматривая вопросы, связанные с границами, Конституционный Суд пришел к выводу, что: 1) федеральное законодательство о восстановлении прав репрессированных народов не означает автоматического восстановления прежних границ, ибо существует указанный в Конституции порядок изменения границ по соглашениям между граничащими субъектами РФ (решение от 16.09.1993 N 73-Р); 2) возможно введение оплаты за пограничное оформление на государственной границе, но такая оплата представляет собой разновидность налогов и потому должна регулироваться не постановлением Правительства РФ, а федеральным законом (Постановление от 11.11.1997 N 16-П*(748)).

Режим внутренних вод (рек, озер и др.) регулируется законодательством РФ. В отношении внутренних морских вод действует Федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (в ред. от 08.11.2007). Согласно ему к внутренним морским водам относятся воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (о нем речь пойдет далее). Внутренние морские воды - это воды портов России (они включают пространство до линии, проходящей от наиболее удаленных от берега портовых сооружений), морских заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, и некоторые другие воды этого рода, исторически принадлежащие России. Их перечень устанавливается Правительством РФ и публикуется в "Известиях мореплавателям". Перечень морских портов, открытых для захода иностранных судов, публикуется в этом же издании.

В ч. 1 ст. 67 говорится также о территориальном море и воздушном пространстве. Режим территориального моря РФ регулируется упомянутым выше Законом, а также международными конвенциями, участницей которых является Российская Федерация (Конвенцией ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г.). Территориальное море РФ - это примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам морской пояс, шириной 12 морских миль (приблизительно 25 км), отмеряемых от линии наибольшего отлива от берега*(749). При условии соблюдения Конвенции по морскому праву и законов РФ гражданские и военные суда всех государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода в море, пользуются правом мирного прохода через территориальное море с целью пересечь территориальное море, не заходя во внутренние воды или порты, или с целью зайти во внутренние морские воды. Проходя через территориальное море, заходя в порты, иностранные суда, военные корабли должны соблюдать законодательство РФ. Морские коридоры и схемы движения в территориальном море утверждаются Правительством РФ и публикуются в "Известиях мореплавателям". В целях обеспечения безопасности Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по обороне или федеральный орган государственной безопасности РФ могут временно приостановить право мирного прохода в определенных районах территориального моря с предварительным объявлением об этом в "Известиях мореплавателям". Возможен вынужденный заход иностранного судна (в том числе военного) в территориальное море, внутренние воды и порты при чрезвычайных обстоятельствах, что не считается правонарушением. За проход по территориальным водам РФ или вынужденный заход иностранные корабли не облагаются никакими сборами, плата взимается только за оказанные услуги. Иностранные физические и юридические лица, международные организации могут проводить исследования, разведку и разработку (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, но в соответствии с законодательством РФ.

Воздушным столбом РФ считается воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ до высоты геостационарной орбиты спутников Земли (приблизительно 100-120 км). Воздушный кодекс устанавливает, что под воздушным столбом РФ понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе над внутренними водами и территориальным морем (ч. 2 ст. 1). Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ. Однако если международные договоры РФ устанавливают иные правила, чем Воздушный кодекс, действуют правила международных договоров. Полеты иностранных гражданских самолетов в связи с международными рейсами осуществляются по маршрутам воздушных коридоров, установленных для этого Правительством РФ.

2. В отличие от государственного суверенитета РФ, который распространяется на государственную территорию РФ, в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на этих территориях. Их режим определяется федеральными правовыми актами - Федеральными законами от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2008) и от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008), а также международными конвенциями, участницей которых является Российская Федерация (Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.). Субъекты РФ не вправе своими законами регулировать вопросы, относящиеся к морскому шельфу и исключительной экономической зоне, даже если эти территории являются прилежащими к субъекту РФ.

Континентальный шельф РФ - это общее понятие для всех морских территорий за Государственной границей. Шельф включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Это 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Континентальный шельф заканчивается обычно крутым спуском в подводные глубины.

Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет суверенные права по разведке и разработке минеральных ресурсов (недр) и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными: если Российская Федерация не разведывает и не разрабатывает ресурсы, никто не может делать это без ее согласия. Суверенные права означают также исключительное право сооружать и регулировать использование искусственных островов, установок, сооружений, юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных, иммиграционных правил и безопасности. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в отношении исследований на континентальном шельфе, защиты морской среды, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и т.д. Осуществляя юрисдикцию, Российское государство не препятствует судоходству, реализации иных прав и свобод других государств, являющихся общепризнанными принципами и нормами международного права.

Исключительная экономическая зона РФ - морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, имеющий особый правовой режим, установленный законами РФ, международными договорами РФ и нормами международного права. Понятие исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам РФ, за исключением скал, не пригодных для жизни или хозяйственной деятельности. Беспредельно расширять границы исключительной экономической морской зоны нельзя. Ее внутренней границей является внешняя граница территориального моря, внешняя граница зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Но международными договорами РФ можно установить и иную ширину исключительной экономической зоны.

Российская Федерация в исключительной экономической зоне осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, промысла водных биоресурсов, неживых ресурсов, разведки и разработки недр морского дна, осуществляет исключительное право разрешать буровые работы, сооружать и разрешать сооружения искусственных островов или каких-либо установок, осуществляет юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных правил, морских научных исследований, защиты морской среды от загрязнений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов. Осуществляя суверенные права и юрисдикцию в своей исключительной экономической зоне, Российская Федерация не препятствует осуществлению судоходства, полетов, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

3. "Территориальные границы республик, как и всех других субъектов РФ, являются не государственными, а административными" (Определение КС РФ от 06.12.2001 N 250-О). Однако если субъект РФ граничит с иностранным государством (государствами), эта часть его административно-территориальной границы становится частью Государственной границы РФ и подчинена правилам государственного пограничного режима. Конституция (ч. 1 ст. 8) гарантирует единство экономического пространства РФ, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Это означает, что запрещается устанавливать какие-либо таможенные или иные барьеры между субъектами РФ, препятствовать свободному обмену товарами, финансами, рабочей силой. Какие-либо ограничения такой свободы могут быть установлены лишь федеральными органами в соответствии с федеральными законами в случае чрезвычайных событий, например эпизоотий, массовых заболеваний скота, птиц и др.

Административно-территориальные границы между субъектами РФ не могут быть произвольно изменены Федерацией, такие изменения требуют согласия субъектов РФ. Но и субъекты РФ не вправе единолично изменять границы между ними. Такие изменения, как предусматривает п. "а" ч. 1 ст. 102, требуют утверждения со стороны Совета Федерации. Таким образом, любые изменения территории субъектов РФ возможны лишь с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ. В этом находит свое выражение принцип территориальной целостности субъектов РФ.

Необходимость изменения границ между субъектами РФ обычно возникает при передаче населенного пункта из одного соседнего субъекта РФ в другой для удобства населения (близость к административным центрам, учреждениям социального обслуживания, школам, больницам, удобство путей сообщения и др.). В случае такой необходимости заинтересованные субъекты РФ приходят к согласию между собой. Дальнейшая процедура урегулирована ст. 147 Регламента Совета Федерации. Поступившие от субъектов РФ документы о согласии изменить административные границы сначала рассматриваются Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, который принимает заключение и представляет его на заседание Совета Федерации. На это заседание приглашаются полномочные представители законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти тех субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Сначала рассматриваются доклады представителей субъектов РФ, подготовленные ими географические карты с обозначением предлагаемых изменений, затем оглашается заключение Комитета Совета Федерации. Решение об утверждении изменения границ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если такого большинства не получено, соглашение субъектов РФ об изменении границ отклоняется.

Совет Федерации неоднократно утверждал соглашения субъектов РФ об изменении границ, связанные с передачей населенных пунктов (между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской и др.), а иногда и целых районов (например, Сокольнического района из состава Ивановской в Нижегородскую область). Отрицательных решений не было. Соглашение об изменении границ утверждается также законодательными органами соответствующих субъектов РФ.

Крупные изменения административно-территориальных границ в России связаны с процессом объединения автономных округов с краями и областями, в состав которых они входили. Оно происходит в соответствии с Законом о порядке принятия в РФ.

В результате создается новый субъект РФ (край, область, иногда сохраняющие прежнее название, например Красноярский край, а иногда получающий новое, например Забайкальский край). Для каждого случая объединения и образования нового субъекта РФ принимается специальный ("именной") федеральный конституционный закон. Границы нового субъекта РФ вовне остаются прежними (это границы прежнего края области), но границы прежнего автономного округа упраздняются, поскольку он сам перестает существовать.

Процесс объединения субъектов РФ осуществляется на основе добровольности. Процедура "укрупнения" субъектов РФ объективно занимает достаточно длительный промежуток времени, поэтому в каждом соответствующем конституционном законе предусматривается переходный период продолжительностью два-четыре года, предназначенный для формирования новых органов публичной власти, урегулирования вопросов правопреемства и т.д. Процесс объединения включает: инициирование образования нового субъекта РФ органами власти заинтересованных субъектов РФ, выражение согласия (поддержки) со стороны Президента РФ, проведение референдумов в каждом из объединяющихся субъектов РФ, принятие по инициативе Президента "именного" федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ, издание указа Президента, утверждающего положение о выборах законодательного органа нового субъекта РФ и проведение таких выборов, включение нового названия субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции с одновременным исключением названий тех субъектов РФ (автономных округов), которые перестали существовать. На 1 марта 2008 г. процесс объединения прошли шесть автономных округов, в результате чего их границы ликвидированы, а в Российской Федерации осталось 83 субъекта (см. комментарий к ст. 65).

Конституционный Суд, рассматривая вопросы об изменении границ между субъектами РФ, указал, что такие изменения должны проводиться с учетом п. "б" ст. 71, устанавливающего, что федеративное устройство и территория РФ находятся в ведении Российской Федерации, административно-территориальные границы между субъектами РФ изменяются с их взаимного согласия. Поэтому Закон РСФСР от 26.04.1991 "О реабилитации репрессированных народов" не должен толковаться как допускающий изменение границ между субъектами РФ в одностороннем порядке (Определение КС РФ от 01.12.2005 N 365-О*(750)).