Вы здесь

Статья 90 Конституции РФ

1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Комментарий к Статье 90 Конституции РФ

1. В комментируемой статье определяются основные виды правовых актов, посредством которых Президент оформляет решения, принятые им в целях реализации своих конституционных полномочий, а также устанавливается их место в системе законодательства РФ.

Указы Президента, как правило, являются нормативными правовыми актами, они содержат общие правовые предписания, обращены к неопределенному кругу субъектов и рассчитаны на длительное и многократное применение. Указы могут носить также ненормативный (индивидуальный) характер. Указами индивидуального характера оформляются, например, решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и некоторых других лиц, решения по вопросам помилования, предоставления гражданства, политического убежища, награждения государственными наградами РФ, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий и др.

Распоряжения Президента носят главным образом ненормативный характер и обычно касаются конкретных лиц либо отношений. Например, распоряжениями Президента регламентируются вопросы работы Администрации Президента.

Такое разграничение между различными актами главы государства установлено распоряжением Президента РФ от 05.02.1993 N 85-рп, которым также утвержден Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Некоторые вопросы подготовки актов Президента, касающиеся, в частности, реализации главой государства права внесения законодательных инициатив, урегулированы также Указом Президента РФ от 10.06.1994 N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" (в ред. от 26.11.2001).

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента регулируется Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (в ред. от 28.06.2005). Официальное опубликование указов имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т. е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.

Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции). Издание Президентом большого числа нормативных указов принципиального характера по важнейшим вопросам экономики и политики не означает неправомерного вторжения в сферу законодательства, где правомочен лишь парламент. Конституция ограничивает нормотворческую компетенцию Президента лишь в том плане, что он не может издавать указы по вопросам, уже регламентированным законом; он не может издавать указы по вопросам, в отношении которых Конституция содержит прямые указания на то, что они должны быть регламентированы федеральным конституционным или федеральным законом.

В остальном нормотворческая компетенция Президента не ограничена каким-либо закрытым перечнем предметов ведения. Как разъяснил Конституционный Суд, для случаев, когда Конституция не детализирует порядок действий Президента, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ч. 3 ст. 90, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам РФ. Более того, издание Президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, вытекает из его конституционных полномочий по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти (ст. 80) и не нарушает установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне (по горизонтали) при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам и их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем (см. Постановления КС РФ от 30.04.1996 N 11-П, от 30.04.1997 N 7-П *(982)). В распоряжении Президента РФ от 11.11.1994 N 578-рп "О нормативных актах Президента РФ" подчеркнуто, что указы, принятые впредь до издания соответствующего закона, должны признаваться утратившими силу по мере законодательного урегулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации.

Реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство в соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции задач во исполнение указов Президента. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ч. 1 ст. 15 Конституции (см. Постановление КС РФ от 31.07.1995 N 10-П*(983)).

Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, ратификации или одобрении в иной форме субъектами РФ. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом. Кроме того, нормативные указы Президента могут утратить силу также по решению Конституционного Суда, поскольку в соответствии со ст. 125 Конституции указы Президента, имеющие нормативный характер, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда с целью установления их соответствия Конституции.

2. Существенное значение для обеспечения единства и целостности РФ, ее правовой системы имеет обязательность актов Президента для исполнения на всей территории страны, которая включает не только территорию субъектов Федерации, поименованных в ст. 65 Конституции, но и все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой РФ (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Поскольку указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории РФ, то по аналогии с решением Конституцией вопросов соотношения федеральных законов и актов субъектов Федерации (ст. 76) следует заключить, что нормативные акты Президента, изданные по предметам ведения РФ (ст. 71) и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), имеют верховенство над законами и иными нормативными правыми актами субъектов Федерации. В случае если нормативный акт Президента противоречит нормативному правовому акту субъекта Федерации, изданному в рамках реализации его полномочий вне пределов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 73, ч. 4 и 6 ст. 76), действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Организация контроля за реализацией указов Президента возложена главой государства на свою Администрацию (в частности, на Контрольное управление Президента*(984), а также на полномочных представителей Президента в федеральных округах*(985). Контроль за исполнением указов Президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство.

3. Указы и распоряжения Президента носят подзаконный характер и не должны противоречить не только Конституции, которая имеет высшую юридическую силу (ч. 1 и 2 ст. 15), но и федеральным законам. Гарантом обеспечения конституционности нормативных актов Президента является Конституционный Суд (ч. 2 ст. 125 Конституции). Указы Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125). Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120).

Оценка соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретных дел, в порядке абстрактного нормоконтроля не исключается Конституцией (ч. 2 ст. 120, ст. 125-127). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о подсудности, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в Постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П и от 11.04.2000 N 6-П *(986).