Вы здесь

Статья 104 Конституции РФ

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения*(23).

2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Комментарий к Статье 104 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг субъектов, наделенных конституционным правом законодательной инициативы. При этом Конституция не содержит легального определения законодательной инициативы. Однако из системного истолкования ч. 1 комментируемой статьи - "право законодательной инициативы принадлежит" и ее ч. 2 - "законопроекты вносятся" - следует, что право законодательной инициативы представляет собой право управомоченного на то Конституцией субъекта внести в Государственную Думу законопроект, что порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть данный законопроект. Именно этим - обязанностью Государственной Думы в установленных Конституцией и конкретизирующими ее актами формах рассмотреть законопроект - законодательная инициатива указанных в ч. 1 ст. 104 Конституции субъектов отличается от других правотворческих предложений, которые могут вноситься иными органами и лицами.

Право законодательной инициативы в силу ч. 1 ст. 15 Конституции имеет прямое действие и реализуется субъектами этого права на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований. Следовательно, реализация этого права не может ставиться в зависимость от усмотрения иных органов и лиц, в том числе других участников законодательного процесса.

При этом, однако, различен объем этого конституционного права. Глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и органы народного представительства субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в полном объеме. Это означает, что указанные органы и лица вправе вносить законопроекты по любому вопросу, поскольку этот вопрос отнесен к предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, так как этот законопроект касается полномочий Федерации. Иными словами, классические представления о регулировании законами только свободы и частной собственности остались в прошлом. Из принципов демократии и правового государства, как они закреплены в Конституции, вытекает, что федеральные законы могут приниматься по всем предметам, указанным в ст. 71, 72 (см. комментарии к ним), что прямо указано в ст. 76 Конституции. Этим не исключается участие в нормировании соответствующих отношений главы государства и Правительства.

Что же касается высших судебных органов Федерации - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - Конституция оговаривает, что принадлежащее им право законодательной инициативы ограничено "вопросами их ведения". Отсюда следует, что указанное положение может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия, осуществляющих различные виды судопроизводства. При этом отчетливо просматривается опасность излишне широкой интерпретации понятия "вопросы ведения" высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей; отсюда - сомнение о соответствии "вопросам ведения" высших судов законодательных инициатив Верховного и Высшего Арбитражного Судов, касающихся, например, статуса судей.

Особо следует оговориться также относительно права законодательной инициативы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Общепризнанно, что оно принадлежит каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы в отдельности. Именно такое понимание получило закрепление и в Законе о статусе члена СФ и депутата ГД, а также регламентах палат Федерального Собрания. В самом деле, Конституция, устанавливая права не отдельных депутатов, а их групп, специально оговаривает это. Так, в ч. 2 ст. 125 особо оговаривается, что правом на обращение в Конституционный Суд с запросом обладает "одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы" (см. комментарий к ст. 125).

Представляется, однако, что возможна и иная интерпретация - право законодательной инициативы принадлежит не отдельным депутатам, а их группам - вполне оправданная переходом к пропорциональной избирательной системе и отказом от квалификации депутатов Государственной Думы как представителей соответствующего избирательного округа, что в свою очередь требует понимания закона как средства осуществления политических целей и представлений, а не только поддержания правопорядка. При этом, решая данный вопрос, следует учитывать опасность лишения парламентской оппозиции возможности участия в государственном волеобразовании и легальных форм соревнования с парламентским большинством. Это означает, что в случае указанной интерпретации комментируемого положения численность депутатских групп не может быть слишком большой, а представленные в Государственной Думе фракции политических партий, независимо от их численности, не могут лишаться права законодательной инициативы.

Кроме того, необходимо учитывать и особенности формирования Совета Федерации, в который "входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти" (см. комментарий к ст. 95). Следовательно, в Совете Федерации представлен именно субъект Федерации (в отличие от его органов законодательной и исполнительной власти), причем представлен двумя членами, которые в определенном смысле и персонифицируют его. Следовательно, установленный Конституцией принцип представительства субъектов РФ в Совете Федерации в случае развития законодательства в направлении указанной интерпретации права законодательной инициативы не может без риска делегитимации такой интерпретации нарушаться или игнорироваться.

2. Из ч. 2 комментируемой статьи следует, что проекты федеральных законов (законопроекты) по предметам ведения РФ и (или) совместного ведения РФ и ее субъектов вносятся только в Государственную Думу - единственный орган государственной власти, уполномоченный Конституцией (ч. 1 ст. 105) на принятие федеральных законов, причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

При этом понятие законопроекта требует достаточно широкой интерпретации: по смыслу комментируемого положения, осуществление права законодательной инициативы возможно в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов РФ о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

Для выявления нормативного содержания права законодательной инициативы и характера взаимодействия участников законодательного процесса также невозможно ограничиться лишь буквальным истолкованием словосочетания "внесение законопроекта". Это понятие - по смыслу Конституции и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, управомоченный субъект вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя.

В частности, отсюда следует допустимость предъявления к субъекту права законодательной инициативы требования о соблюдении определенных условий. Согласно Регламенту Государственной Думы при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены различные документы и материалы, в частности: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет и концепцию предлагаемого законопроекта; текст законопроекта; перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если реализация законопроекта, потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции); документы и материалы, предусмотренные соответствующими статьями БК - 192, 212 и 264.10 (по законопроектам о федеральном бюджете и его исполнении); официальные отзывы Правительства и Верховного Суда (по законопроекту о внесении изменений в УК) и др.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом субъекта РФ, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 его Регламента, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Госдуму, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Госдумой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом. В случае поступления в Государственную Думу запроса Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и п. "д" ч. 1 ст. 105 Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы. О соответствии законопроекта указанным требованиям Правовое управление сообщает в профильный комитет в течение 14 дней со дня поступления поручения профильного комитета. Профильный комитет вправе обратиться в Правовое управление по вопросу соответствия законопроекта другим требованиям ч. 1 ст. 105 Регламента.

Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям статьи 104 Конституции и ст. 105 Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы в течение 14 дней, а в случае, предусмотренном 2.1 ст. 107 Регламента, - в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями в соответствии со ст. 40 Регламента. Если законопроект поступил в Государственную Думу в период между ее сессиями, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии Государственной Думы.

Запрос Общественной палаты о представлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем Государственной Думы в профильный комитет либо в комитет Государственной Думы, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108 Регламента ответственным по указанному законопроекту.

Профильный комитет либо комитет Государственной Думы, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108 Регламента ответственным по законопроекту, направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления запроса Общественной палаты в Государственную Думу либо в течение трех дней после начала очередной сессии Государственной Думы (если запрос Общественной палаты поступил в Государственную Думу в период между ее сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

- назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет), а в случае, предусмотренном п. "е" ч. 1 ст. 14 Регламента, назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);

- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

- направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы в соответствии с ч. 1 ст. 107 Регламента.

Если при рассмотрении Советом Государственной Думы предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет Государственной Думы вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении инициатору законопроекта, предусматривающего внесение изменений в законодательные акты РСФСР и РФ или их отдельные положения, срок действия которых истек либо которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным ст. 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Госдумой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же внесены в Государственную Думу альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Госдуму ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Государственную Думу ранее. Требования к порядку внесения и оформлению альтернативных законопроектов предусмотрены ст. 105 и 106 Регламента палаты. В случае если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Госдумы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Госдуму субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, он вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения в порядке, установленном ст. 93 и 94 Регламента палаты.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;

б) отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы - коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

3. Государственная власть немыслима без государственных финансов. В свою очередь финансы представляют собой необходимое условие осуществления государственной власти и реализации социальным правовым государством своих функций. В связи с этим положения Конституции, касающиеся сферы финансов, имеют особое значение для функционирования демократии, организации федеративной системы и взаимоотношений ее двух уровней, местного самоуправления и обеспечения прав человека. Отсюда следует, что ч. 3 комментируемой статьи не только имеет отношение к характеристике законодательного процесса как такового, но и составляет часть финансового права Конституции, которое наряду с писаными нормами включает и немало неписаных норм, вытекающих их общего конституционного регулирования или принципов Конституции.

Согласно комментируемой части ст. 104 законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Именно этим объясняется исключение из установленного ч. 2 ст. 104 общего правила, обязывающего Государственную Думу принять внесенный субъектом законодательной инициативы проект закона с целью дальнейшей организации законодательного процесса. Внесение указанных в ч. 3 ст. 104 законопроектов, перечень которых не является закрытым ("другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета"), предполагает участие в этом процессе Правительства.

В период разработки проекта Конституции данное положение объяснялось необходимостью блокировать использование права законодательной инициативы депутатами или членами Совета Федерации в популистских целях, ограничить воздействие на субъектов этого права лоббистских структур, а также противостоять региональному эгоизму законодательных (представительных) органов субъектов РФ, идущему вразрез с общегосударственными интересами. В действительности, однако, его цель более глубока - обеспечить рациональность, эффективность и справедливость поступления, управления и распределения государственных финансов.

Это - прямое указание Конституции, которое обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в ч. 3 ст. 104 Конституции представить его в Правительство для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства, участвующего в процессе реализации права законодательной инициативы, давать заключения на такие законопроекты.

В связи с этим, как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 29.11.2006 N 9-П*(1018), реализация права законодательной инициативы по законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, осуществляется в два этапа, на каждом из которых участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство не вправе отказаться от исполнения возложенной на него Конституцией обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством.

В самом деле, Конституция устанавливает, что Правительство обеспечивает наряду с Президентом в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78), осуществляет исполнительную власть РФ (ч. 1 ст. 110), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента (п. "а", "ж" ч. 1 ст. 114).

Именно с целью гарантирования соответствующей требованиям Конституции реализации полномочий федеральной государственной власти, условиями чего являются бюджетная обеспеченность этих полномочий и сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета, Конституция обязывает Правительство, учрежденное в качестве коллегиального органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть РФ, давать заключения на проекты федеральных законов, указанных в ч. 3 ее ст. 104. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе. Из этого следует, что адресатами обязанности Правительства давать заключения на указанные законопроекты являются как субъект права законодательной инициативы - инициатор соответствующего законопроекта, так и Государственная Дума.

При этом в прямой нормативной связи с приведенными положениями Конституции находится Закон о Правительстве РФ, в том числе ч. 5 его ст. 36, обязывающая Правительство давать письменные заключения на предусмотренные в ч. 3 ст. 104 Конституции законопроекты в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство (по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен). Аналогичное нормативное положение содержится в Регламенте Правительства РФ (п. 95).

Конституция не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством заключения, т.е. с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство не ограничено в своем праве давать оценку законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, однако отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать осуществление управомоченными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силу Конституции и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и поэтому не может служить препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу.

Таким образом, наличие заключения Правительства именно на соответствующий законопроект является предусмотренным непосредственно Конституцией условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта - прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией.

Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства на проект федерального закона влечет невозможность его внесения в Государственную Думу и рассмотрения ею, означало бы лишение Государственной Думы как федерального законодательного органа конституционной самостоятельности и вопреки смыслу ст. 10 Конституции поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов РФ конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства.

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой (Постановления от 20.07.1999 N 12-П, от 05.07.2001 N 11-П, от 23.04.2004 N 8-П и др.*(1019)). В силу сформулированных им правовых позиций установление, исходя из требований Конституции, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение такой процедуры являются существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции порядка принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции; соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний ст. 104-108 Конституции, - безусловная обязанность Государственной Думы.

Регламент Государственной Думы требует от инициатора законопроекта, относящегося к указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, при его внесении в Государственную Думу представления одновременно заключения Правительства и ряда иных материалов, включая финансово-экономическое обоснование, что само по себе и при соблюдении определенных условий может интерпретироваться как частное проявление реализации в процессе федерального законотворчества конституционного требования о бюджетной сбалансированности, соответствующего конституционным принципам законодательного процесса. Данное требование, поскольку оно адресовано субъекту права законодательной инициативы, должно быть нормативно определенным по содержанию и пределам возлагаемой на него обязанности, устанавливаемой с учетом особенностей его конституционно-правового статуса в соотношении с правами и обязанностями других участников федерального законодательного процесса.

Что же касается Правительства, то из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 104 и п. "а", "б" ч. 1 ст. 114 Конституции вытекает, что и оно в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции и потому подлежащим внесению в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства.

Однако эти требования, указал Конституционный Суд в Постановлении от 29.11.2006 N 9-П, должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченными Конституцией субъектами. Указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства по реализации его полномочий, каковым является Регламент Правительства РФ, следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующей Конституции юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что Регламент Государственной Думы, обязывая субъекты права законодательной инициативы представлять при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу их финансово-экономическое обоснование, как и Регламент Правительства РФ 2004 г., обусловливая выполнение обязанности, возложенной ч. 3 ст. 104 Конституции на Правительство, представлением финансово-экономического обоснования инициатором законопроекта, при этом не конкретизируют содержание данного понятия. Его определение дается в утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, согласно п. 12 которых это документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

Именно в таком значении понятие "финансово-экономическое обоснование" было использовано в п. 100 Регламента Правительства РФ, явившегося объектом проверки Конституционного Суда в его Постановлении от 29.11.2006 N 9-П, а также в находящемся во взаимосвязи с ним п. 99, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство от субъекта права законодательной инициативы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в двухдневный срок направляется Аппаратом Правительства для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Суд отметил, что приведенные положения Регламента Правительства РФ (содержавшиеся и в ранее действовавших его редакциях, утвержденных постановлениями Правительства от 18.06.1998 N 604 и от 05.10.2000 N 760, которыми, однако, возможность принятия решения о возвращении законопроекта его инициатору Аппаратом Правительства не предусматривалась) не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают определение полноты такого обоснования - документа, непосредственно не предусмотренного Конституцией и не легитимированного волей федерального законодателя, - исключительно по усмотрению Аппарата Правительства, образованного для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений.

Тем самым искажалась конституционно-правовая природа заключения Правительства по законопроектам, указанным в ч. 3 с. 104 Конституции, поскольку ему, по существу, придавался характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта. При этом неопределенность самого понятия "финансово-экономическое обоснование законопроекта" влекла неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов РФ такое неравенство означает и нарушение закрепленного ч. 4 ст. 5 Конституции равноправия всех субъектов РФ между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это означало, что внесение в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в ч. 3 ст. 104 Конституции ставилось в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или даже его Аппарата; при этом Государственная Дума, по существу, лишалась возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым - конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции.

Именно поэтому Конституционный Суд в упомянутом Постановлении указал на то, что конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции (ст. 10, п. "а" ст. 71, ч. 1 и 2 ст. 76), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. В связи с этим федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование. Речь идет об урегулировании парламентом законодательного процесса, частью которого является реализация права законодательной инициативы.