Статья 12 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Комментарий к Статье 12 Конституции РФ

1. То, что данная статья находится в главе 1 Конституции России, положения которой составляют основы конституционного строя РФ (ч. 1 ст. 16), ориентирует на определение социально-политической и конституционно-правовой природы местного самоуправления исходя из получившей реализацию в Конституции 1993 г. внутренней логики конституционного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, что предполагает, в частности, необходимость системного анализа положений Конституции о месте и роли местного самоуправления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1).

Это означает, во-первых, что получившие отражение в гл. 1 Конституции основополагающие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления, вытекающие из комментируемой статьи в ее нормативном единстве с ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 4, ч. 3 ст. 5, ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 2 и 4 ст. 15, должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности, как неотъемлемый ее элемент и одновременно - одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью.

Во-вторых, положения ст. 12 обладают высшей юридической силой не только с точки зрения их прямого "внешнего" конституционного воздействия на всю систему муниципального законодательства и их применения на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15), но и находясь в нормативном единстве с ч. 2 ст. 16 Конституции, они задают параметры "внутренней" иерархической структуры норм самой Конституции в части, касающейся регулирования отношений местного самоуправления: как содержание, так и толкование всех других норм Конституции о местном самоуправлении, включая гл. 8, не могут противоречить требованиям комментируемой статьи.

Соответственно, вытекающая из нормативного единства с ч. 1 ст. 16 Конституции особая юридическая природа комментируемых положений о местном самоуправлении, невозможность их преодоления не только текущим федеральным законодательством, но и путем конституционных поправок (ч. 1 ст. 135) предопределяют повышенное значение уяснения нормативного содержания ст. 12.

2. Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, имеет не просто констатирующее, а нормативное и одновременно - доктринальное значение.

Это определяется, во-первых, признанием Российской Федерацией в качестве обязательных для себя международно-правовых стандартов в области местного самоуправления, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15). В этом плане достаточно мягкие формулировки Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ) о том, что "органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя" (преамбула), а сам "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства" (ст. 2), получают порой более энергичное подтверждение и развитие в конституционном и текущем правовом регулировании местного самоуправления в России.

В связи с этим важное значение имеет сделанный Конституционным Судом в Постановлении от 30.11.2000 N 15-П*(49) вывод при оценке ст. 89 Устава Курской области, которая, в частности, предусматривала возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности: "На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать" (см. п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30.11.2000 N 15-П). Таким образом, общий принцип приоритета международно-правовых стандартов о местном самоуправлении перед нормами национального законодательства не должен вести к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах муниципального права РФ на уровне Конституции или федеральных законов. Вместе с тем данная правовая позиция КС РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ; в указанном Постановлении речь шла не о соотношении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ с национальными нормами, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта Федерации, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Во-вторых, положение о признании и гарантировании местного самоуправления в Российской Федерации представляет собой весьма емкую конституционную формулу отношения государства к местному самоуправлению. Это означает прежде всего, что, как следует из ст. 12 в нормативном единстве с ч. 2 ст. 3 Конституции (см. комментарий к этой статье), местное самоуправление признается государством как развивающаяся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форма осуществления народом своей власти. В связи с этим важно обратить внимание, что формула "признание и гарантирование" используется в Конституции не только в комментируемой статье применительно к местному самоуправлению, но и в ст. 17, которой открывается гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". Однако нормативное содержание соответствующих положений ст. 12, с одной стороны, и ст. 17, с другой, различно: если в первом случае речь идет о сфере властеотношений, т.е. признании и гарантировании РФ местного самоуправления как особой (муниципальной) формы публичной власти, находящейся в единой системе народовластия (ч. 2 ст. 3), то ч. 1 ст. 17 имеет предметом регулирования права и свободы человека и гражданина: данное положение ст. 17 (в нормативном единстве с ч. 2 этой же статьи) представляет собой, по существу, конституционно-правовую формулу признания РФ естественно-правовой природы прав и свобод человека и необходимости их государственного гарантирования. Однако механическое перенесение естественно-правовой теории прав человека на местное самоуправление, ее распространение на муниципальный уровень властеотношений в, частности, в виде признания исторически известной теории свободной общины ("естественных прав общины"*(50)) недопустимо в силу самой природы местного самоуправления, получающей закрепление в Конституции.

В то же время - и это третий аспект нормативно-правового значения формулы о "признании и гарантировании" местного самоуправления - соответствующее положение является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностно-содержательных характеристик как особой формы публичной власти, "огосударствления" местного самоуправления, в том числе под предлогом его признания в качестве института государственности. Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять не только статусную самостоятельность (что, кстати, подкрепляется последующим положением ст. 12 о соотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти), но и его публично-властная природа в силу присущих ему конституционно-правовых характеристик - не может сводиться лишь к определенной степени децентрализации государственной власти на местном уровне управления. Правда, достаточно абстрактная конституционная формула ст. 12 о характере взаимоотношений государства с местным самоуправлением допускает весьма широкую дискрецию федерального законодателя с точки зрения "меры" государственно-властного влияния на муниципальную сферу, что на практике может приводить (и приводит) к высокой степени ее огосударствления. В то же время высокий уровень нормативного обобщения анализируемого конституционного положения - о признании и гарантировании местного самоуправления в РФ - позволяет квалифицировать его также в качестве ценностного императива против неоправданного вмешательства государства в местное самоуправление. Одновременно это положение имеет важное значение для последующего толкования норм Конституции и выявления муниципально-правовой природы не только публично-властных, но и субъективно-личностных институтов местного самоуправления (ст. 32, 130, 131 и др.). Признавая местное самоуправление и его органы неотъемлемым звеном общей системы осуществления народом своей власти наряду с органами государственной власти (ч. 2 ст. 3), Конституция ориентирует - в частности посредством комментируемых положений ст. 12 - на необходимость учета специфических публично-властных начал местного самоуправления, которые, с одной стороны, являются важным элементом российской государственности, а с другой, как бы вторгаются определенной своей стороной (самоуправленческой) в систему институтов гражданского общества*(51).

На этой конституционной основе становится возможным преодолеть противоположные по своей сути подходы к оценке природы местного самоуправления, основанные на противопоставлении государства и местного само управления, провозглашении полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, местного самоуправления, или же на оценке местного самоуправления лишь как одной из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации. Местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Российской Федерацией как воплощение единства муниципальной власти и полноты прав местного сообщества по решению вопросов местного значения, основано в конечном счете на сочетании муниципально-общественных (самоуправленческих) и государственно-властных начал. В этом проявляется дуализм местного самоуправления и механизмов его гарантирования: с одной стороны, его негосударственная природа, основанная на автономии местных сообществ, предопределяет важное гарантирующее значение для местного самоуправления институтов гражданского общества, одним из которых (институтов гражданского общества) является и само по себе местное самоуправление; с другой стороны, публично-властная сущность, основанная на отношениях повеления-подчинения, возможности властного принуждения, публичности власти местного самоуправления и, соответственно, необходимости ее гарантирования с помощью государственно-властных действий и предписаний.

Данный подход имеет не только концептуальное, но и практико-прикладное значение, в частности, с точки зрения поиска баланса между началом должного (общественный элемент) и сущего (государственный элемент) в организации местного самоуправления в Российской Федерации*(52); это находит свое подтверждение, в конечном счете, и в правовых позициях Конституционного Суда, касающихся, с одной стороны, самой концепции муниципальной власти как наиболее приближенной к населению (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 02.04.2002 N 7-П*(53); абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15.05.2006 N 5-П*(54)) и, с другой стороны, конкретных характеристик местного самоуправления, в частности с точки зрения возможности сочетания в нем государственных и общественных начал и развития на этой основе муниципальной демократии*(55). Так, в Определении КС РФ от 02.11.2000 N 236-O "По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике"*(56) сделан вывод о том, что в данной республике местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал и это не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

При этом местное самоуправление как институт конституционного строя содержит в себе начала обязательности, императивности, вытекающие из прямого действия ст. 12 Конституции, равно как и ее конкретизации в Федеральном законе N 131-ФЗ и других актах федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Она (императивность) имеет своим адресатом как граждан, население, так и - в первую очередь - государство.

Применительно к государству имеется в виду, что Российская Федерация, являясь демократическим государством:

а) обязана признавать местное самоуправление как развивающуюся по инициативе самого населения и под свою ответственность демократическую форму самоорганизации его публичной жизни, исходя из исторических и иных местных традиций. Конституционная формула "признание" означает, что государство не может выступать "творцом" местного самоуправления, оно не "предоставляет" заранее определенный и тем более некий исчерпывающий набор форм осуществления и самих прав населения на местное самоуправление;

б) государство обязано гарантировать местное самоуправление. В данном положении отражается тот факт, что на высшем правовом уровне закрепляется само понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного оформления приобретает не просто терминологическое, а категориальное значение. Речь идет о закреплении данной конституционной категории ("гарантирование местного самоуправления") в сложноструктурной системе находящихся в нормативном единстве положений ст. 12 и ст. 130-133 Конституции. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" представляет собой категорию, которая воплощает систему государственно-правовых средств и институтов, призванных обеспечивать реальные возможности осуществления местного самоуправления. Одновременно это также своеобразный императив ограничения (включая самоограничение) государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне, в сфере местного самоуправления.

Что же касается самих по себе гарантий местного самоуправления, то они представляют собой сложную систему общих и специальных гарантий. Общие гарантии включают: экономические, политические, социальные, духовно-культурные. Специальные гарантии представляют собой совокупность правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих судебные и иные правовые возможности защиты местного самоуправления. Кроме того, имеют место более конкретные подсистемы специальных (юридических) средств гарантирования местного самоуправления: организационное, финансово-экономическое гарантирование местного самоуправления и т.д. Широкая система конституционного гарантирования местного самоуправления получает свое подтверждение в решениях КС РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Определения от 07.12.2006 N 542-О*(57) указано, что содержащиеся в ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции "конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3 КРФ)*(58). Это означает, что Конституция ориентирует государство на создание системы гарантий местного самоуправления не просто как одного из организационно-правовых институтов публичной власти, а как демократической формы самоорганизации населения, института народовластия, в котором воплощается единство властных начал (как функции местного сообщества по налаживанию совместной деятельности людей) с индивидуальными и коллективными возможностями граждан решать вопросы местного значения, участвовать в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32, ст. 130).

Императивность конституционного положения о признании и гарантировании местного самоуправления в РФ имеет своим адресатом также граждан, население, что сопряжено не только с признанием на основе Конституции полноты прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона N 131-ФЗ), но и с вопросом о возможности "самоограничения местного самоуправления" путем добровольного отказа граждан от осуществления местного самоуправления на определенной территории. Речь идет не о переводе местного самоуправления на более высокий или низкий уровень территориальной организации населения (что во многом связано с толкованием ч. 2 ст. 132 Конституции, и Конституционный Суд неоднократно выражал свою правовую позицию по этим вопросам - см.: Постановления от 24.01.1997 N 1-П, от 16.10.1997 N 14-П, от 03.11.1997 N 15-П, от 15.01.1998 N 3-П *(59); Определения от 10.07.2003 N 289-О, от 03.04.2007 N 171-О *(60)), а о ситуации, когда на определенной территории местное самоуправление не должно осуществляться вообще. Может ли население отказаться от осуществления местного самоуправления, возложив на органы государственной власти субъектов Федерации обязанность по осуществлению соответствующих полномочий? Федеральное законодательство не дает четкого ответа на этот вопрос; в связи с этим потребовалась оценка Судом положений ст. 81 Устава (Основного закона) Курской области, которые были признаны не соответствующими Конституции, ее ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 32, ст. 130, 131 и 133 как предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Федерации (п. 3 резолютивной части Постановления от 30.11.2000 N 15-П).

В основе вывода Конституционного Суда о неконституционности "самоликвидации" местного самоуправления на определенной территории лежит понимание сложной природы местного самоуправления, к конституционной характеристике которой нельзя подходить упрощенно, по принципу "или-или": если осуществление местного самоуправления есть право членов местного сообщества, то они могут отказаться от его осуществления; если же от местного самоуправления отказаться невозможно, то это не право, а обязанность. В частности, для уяснения конституционных механизмов взаимоотношений государства с местным самоуправлением важно его понимание не только как одной из возможных форм организации публичной власти (в решениях КС РФ данная форма публичной власти получила обоснование в качестве особой, муниципальной власти, которая является наиболее приближенной к населению, функционирует наряду с государственной властью и находится с последней в единой системе народовластия - см.: Постановление КС РФ от 11.11.2003 N 16-П*(61); Определение КС РФ от 02.11.2006 N 540-О*(62)), но и как института прав и свобод граждан (в основе которых - права граждан на осуществление местного самоуправления, на решение вопросов местного значения), а также института гражданского общества, который характеризует реально достигнутый уровень самоорганизации населения по месту жительства. Не случайно ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность населения в лице органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею.

Вместе с тем анализ комментируемого положения ст. 12 в системном единстве с другими нормами Конституции позволяет сделать вывод, что наличие в конституционном институте местного самоуправления характеристик не только особой формы публичной власти, но и института гражданского общества ни в коей мере не ведет к признанию чисто общественной природы местного самоуправления, которое было бы "отделено" в этом случае от государства, лишено государственных начал. Это находит свое подтверждение и в последующих положениях ст. 12 Конституции.

3. Из конституционной природы местного самоуправления вытекает принцип его самостоятельности. Анализ комментируемого положения свидетельствует, что ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. С учетом этого обстоятельства необходимо решать и вопрос о субъекте самостоятельности в контексте анализируемой статьи. В данном случае речь идет не о самостоятельности какого-либо органа местного самоуправления (компетенционной или иной), а о фундаментальных основах взаимоотношений муниципальной власти, представленной системой местного самоуправления, с государственной властью. Поэтому в отличие от ст. 130, которая называет в качестве субъекта самостоятельности население, и ст. 132, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления, ст. 12 Конституции определяет наиболее широкую, интегральную основу самостоятельности в соответствующей сфере отношений - это самостоятельность местного самоуправления как одной из форм осуществления власти народа и одновременно публично-правового института самоорганизации населения по месту жительства, что предопределяет глубинные начала самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления - в том виде, как это закреплено в Конституции и получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях КС РФ - должна пониматься не в негативно-охранительном плане (как самостоятельность "от чего-то"), а в позитивно-предоставительном аспекте, характеризующем саму природу местного самоуправления и уполномочивающем его на активную деятельность по осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций. Не случайно ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в связи с его признанием как института основ конституционного строя и, кроме того, данный принцип провозглашается в органическом единстве с полномочиями местного самоуправления в различных сферах реализации муниципальной власти, что также ориентирует на позитивно-предоставительные начала самостоятельности.

Вместе с тем получающие отражение в Конституции соответствующие критерии самостоятельности местного самоуправления свидетельствуют, что она (самостоятельность) не носит абсолютного характера. Соответственно, Конституция, включая анализируемую статью, содержит достаточно определенные ориентиры (критерии) самостоятельности местного самоуправления, причем не только формально-юридические, но и материальные, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что Конституция весьма широко, во многом уникально - в сопоставлении с зарубежным конституционным регулированием местного самоуправления - отражает все основные сферы реализации функций муниципальной власти: политической (ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), экономической (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), социальной (ст. 7 *(63), ч. 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). В этом плане материальные критерии самостоятельности местного самоуправления определяются набором полномочий, получающих законодательное закрепление за местным самоуправлением. Анализ ст. 12 в нормативном единстве с указанными выше положениями Конституции позволяет сделать вывод, что полномочия местного самоуправления представляют собой разновидность публично-властных правомочий (прав и обязанностей), необходимых для решения вопросов местного значения, при том что понятие "вопросов местного значения" также имеет конституционное содержание (ч. 1 ст. 130). При этом конституционное обоснование самостоятельности местного самоуправления кругом его собственных полномочий по вопросам местного значения определяется, с одной стороны, "внутренней" муниципально-правовой природой самих по себе полномочий местного самоуправления, их публично-властным характером, а с другой стороны, "внешними", государственными средствами их гарантирования. Поэтому конституционный принцип государственного гарантирования местного самоуправления в полной мере распространяется не только на деятельность органов местного самоуправления, но и на сферу реализации всей системы муниципально-правовых норм независимо от того, имеют они своим источником нормативные правовые акты органов государственной власти или местного самоуправления.

Эти подходы получают свое развитие в текущем законодательстве (прежде всего в Федеральном законе N 131-ФЗ) посредством закрепления за местным самоуправлением вопросов местного значения (ст. 14-16), определения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и т.п. В них заложено "позитивное", в своей основе, содержание самостоятельности местного самоуправления, проявляющееся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических, социально-политических, юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения. При этом практика развития муниципального законодательства - как на федеральном, так и на региональном уровнях - пошла по пути рассредоточения компетенционных норм муниципального права по многочисленным законодательным актам различной отраслевой принадлежности и тематической направленности (см., например: ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (в ред. от 25.12.2008); ч. 2 ст. 12 Закона РФ от 15.01.1993 N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" (в ред. от 28.04.2009); ст. 26 Закона РФ от 15.01.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 28.04.2009); ст. 4, 11 Закона РФ от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (в ред. от 23.07.2008); ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (в ред. от 01.03.2009); ст. 7.2 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 25.12.2008); п. 10 ст. 12 Федерального закона от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (в ред. от 22.08.2004) и др.).

Вместе с тем нельзя недооценивать и "негативный" аспект содержащегося в ст. 12 принципа самостоятельности местного самоуправления. Речь идет о степени невмешательства в сферу местного самоуправления государственной власти на всех уровнях ее реализации. В федеративных государствах, как об этом свидетельствует не только национальный, но и зарубежный опыт, особое значение имеют гарантии самостоятельности местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов Федерации, которые напрямую соприкасаются в своей деятельности с органами муниципальной власти. Проявляющиеся между ними отношения компетенционной конкуренции ориентируют порой федерального законодателя на весьма своеобразные и, в конечном счете, небесспорные способы решения данной проблемы, как то: сужение полномочий, в том числе законотворческих, субъектов Федерации в области местного самоуправления за счет расширения соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти. Яркое подтверждение этого - Федеральный закон N 131-ФЗ.

Конституционное требование самостоятельности местного самоуправления получило обоснование в решениях КС РФ, позволяющих выделить два ключевых аспекта данного принципа.

Во-первых, недопустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления законами субъектов РФ. Данный срез принципа самостоятельности местного самоуправления получил весьма широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005) - как ориентированная на точное, буквальное следование смыслу положений п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в Российской Федерации, оставляя достаточно широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. При этом на начальном этапе развития местного самоуправления в России (впрочем, как и в современных условиях) не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также - что более важно в практическом плане - подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления и т.д. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов Федерации и муниципальных образований. В такой ситуации именно законодательные акты субъектов РФ порой объективно несут в себе угрозу самостоятельности местного самоуправления.

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов Федерации неоднократно формировались Конституционным Судом применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений КС РФ является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, Определением от 11.06.1999 N 105-О*(64), касавшимся положений Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" Конституционный Суд констатировал нарушение Конституции, включая принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением Главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Перечень подобных решений КС РФ - о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления - можно было бы дополнить (см., например, Определения от 08.09.1999 N 138-О, от 15.05.2001 N 98-О, от 14.01.2003 N 21-О *(65)). Сформулированные в них правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение для обеспечения самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, недопустимо нарушение самостоятельности местного самоуправления федеральным законодательством. В практике Конституционного Суда отсутствуют конкретные решения, связанные с прямым признанием положений федерального законодательства противоречащими Конституции на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного требования, адресуемого в том числе федеральному законодателю, и используя ссылки на соответствующее положение ст. 12 Конституции в большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, Конституционный Суд не исключает возможность ограничения федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления. Такой подход был сформулирован на основе конституционных оценок как прежнего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и нового законодательства, включая Федеральный закон N 131-ФЗ. Так, федеральная конституционно-судебная практика знает примеры, когда Конституционный Суд в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, например, в Постановлении от 10.06.1998 N 17-П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(66), в Определении от 15.06.1999 N 64-О*(67).

Следует также учитывать решения КС РФ, которые, не дисквалифицируя норму федерального закона, дают ей конституционное истолкование, принципиально иное по сравнению с тем, как это сложилось в правоприменительной практике, гарантируя тем самым недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления соответствующей нормой федерального закона. Ярким примером в этом плане являются решения КС РФ о недопустимости: законодательного установления исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности (Определение от 02.11.2006 N 540-О по запросу Правительства Самарской области*(68)); передачи муниципального имущества в государственную собственность либо, наоборот, передачи государственного имущества в муниципальную собственность без волеизъявления местного самоуправления при перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в рамках осуществляемой административной реформы (Постановление от 30.06.2006 N 8-П; Определения от 07.12.2006 N 542-О, от 04.12.2007 N 828-О-П *(69)). Суд не стал признавать оспариваемые положения федеральных законов неконституционными, выявив в то же время их конституционно-правовой смысл, который существенно отличается от интерпретации, сложившейся в правоприменительной практике с точки зрения понимания уровня самостоятельности местного самоуправления при решении соответствующих вопросов. Соответствующие правовые позиции Конституционного Суда, вытекающие из конституционного требования самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, находят свое подтверждение в общеюрисдикционной и арбитражной судебной практике.

3. Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления определяется также положением ст. 12 Конституции, устанавливающим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Понимание данного положения таким образом, что местное самоуправление "отделено" от государства (едва ли не аналогично взаимоотношениям государства и религиозных организаций), не соответствует ни систематическому, ни телеологическому его толкованию. Находясь в нормативном единстве с иными положениями как анализируемой, так и других статей Конституции, в особенности имея в виду всю систему основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства (ч. 1 ст. 1), суверенитет которого распространяется на всю его территорию (ч. 1 ст. 4) и основанного на государственной целостности (ч. 3 ст. 5), данное положение должно рассматриваться как устанавливающее, во-первых, особенности организационных форм взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, во-вторых, недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти, в-третьих, недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную "вертикаль" публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти.

Эти выводы подкрепляются, в частности, и тем, что, как свидетельствует систематический анализ норм Конституции, она последовательно (и неоднократно) использует в качестве сопряженных, но относительно самостоятельных понятия "органы местного самоуправления" и "органы государственной власти", придавая им нормативно-обособленное значение, во-первых, в общей системе осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3) и, во-вторых, при признании Конституцией - в рамках комментируемого положения ст. 12 - организационного обособления местного самоуправления и установлении на этой основе своего рода разделения единой системы публичной власти "по вертикали" (в дополнение к закрепленному в ст. 10 Конституции принципу разделения властей "по горизонтали"). Это предполагает, в свою очередь, выделение функциональных, компетенционных, организационно-структурных, иных критериев обособления органов местного самоуправления и их конституирование в качестве особых органов публичной (муниципальной) власти, которые решают вопросы местного значения самостоятельно и ответственно, прежде всего перед населением, а не перед органами государственной власти.

Понимание органов местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой организационной формы осуществления публичной власти на местном уровне находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ, прежде всего в Постановлениях от 15.01.1998 N 3-П, от 30.11.2000 N 15-П, и в особенности в Постановлении от 02.04.2002 N 7-П*(70). Так, в упомянутом выше Постановлении от 15.01.1998 N 3-П Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, которые назывались в это время в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным и, в конечном счете, не допустить нарушения требования ст. 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления не должны входить в систему органов государственной власти. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или к органам местного самоуправления потребовало преодоления формально-юридических оценок самого по себе местного самоуправления: необходим был анализ прежде всего сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Определяющее значение имели здесь не формальные, а фактические, прежде всего компетенционные, критерии отнесения местных органов власти республики к органам местного самоуправления в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать посредством этих органов вопросы местного значения.

Вместе с тем следует учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят, в конечном счете, в единую систему органов публичной власти в государстве, с помощью которой народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3). Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся конституционно ориентированным социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей, в принципиальном плане, определяется положениями ст. 1-3, 7, 17 и 18 Конституции, по смыслу которых государство в целом, в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровня), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.

Своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципально-самоуправленческих (общественных) начал в сфере местного самоуправления признает и Европейский Суд по правам человека, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления. Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Г.П. Герасимовой против Российской Федерации*(71). Основанием для данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти Российской Федерации утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который в соответствии со ст. 132 Конституции и ст. 31 БК РФ обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский Суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. В соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов (см., mutatis mutandis, Решение Европейской комиссии по делу "Ротентурм Коммюн против Швейцарии" (Rothenthurm Commune v. Switzerland) от 14 декабря 1988 г., жалоба N 13252/87; Решение Европейской комиссии по делу "Аюнтамьенто де Х. против Испании" (Ayuntamiento de X. v. Spain) от 7 января 1991 г., жалоба N 15090/89*(72)). Далее Европейский Суд указал, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого Европейский Суд счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции. Соответственно, Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.

Конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти получили свою конкретизацию в Федеральном законе N 131-ФЗ, который, в отличие от прежнего правового регулирования, закрепил ряд институтов взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обуславливается принципиальной общностью вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях Конституционного Суда (см., например, Определения от 09.04.2003 N 132-О, от 12.05.2003 N 167-О, от 18.12.2003 N 470-О, от 08.07.2004 N 303-О *(73)).

Таким образом, признание и гарантирование Конституцией местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, необходимого института государственности, а также закрепление требований самостоятельности местного само управления относится к основополагающим характеристикам конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации.