Статья 28 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Комментарий к Статье 28 Конституции РФ

1. Исторически вопрос о свободе совести возник как проблема нравственного и правового выбора человека между совестью и догматами того или иного вероисповедания, на основе которого формировались мировоззренческие, нравственные и правовые принципы и нормы общества и государства. Первоначально свобода совести означала веротерпимость, толерантность и свободу толкования религиозных догм, затем свободу выбора вероисповедания (религии). Примерно так она понималась в принятом в 1598 г. во Франции Нантском эдикте, который даровал полное равноправие католикам и протестантам, и в принятом в 1689 г. в Великобритании "Акте о веротерпимости", которым закреплялось право отправлять религиозные культы за лицами, не принадлежащими к господствующей англиканской церкви*(278).

Принцип религиозной свободы постепенно приобретал все более широкое толкование. Так, в Билле о правах 1791 г. в первой поправке к Конституции США 1787 г. указывалось, что "Конгресс не должен издавать законов, относящихся к установлению какой-либо религии или запрещающих свободное исповедание оной". Эта конституционная норма и по сей день остается неизменной. Позже к пониманию свободы совести добавилось и право не исповедовать никакой религии, т.е. быть атеистом, а также запрет дискриминации по религиозному признаку. В ст. 10 Декларации прав человека, принятой Национальным Собранием Франции в 1789 г., провозглашалось, что "никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений, даже религиозных"*(279).

Российская империя, как и другие европейские государства, закрепила принцип свободы совести в своем законодательстве. Он был впервые провозглашен в Манифесте 17 октября 1905 г. Тем не менее, в Основных законах Российской империи, принятых 23 апреля 1906 г., российские подданные наделялись "свободой веры", а православная церковь, как и прежде, объявлялась "первенствующей и господствующей". Временное правительство России приняло более либеральный Закон от 14 июля 1917 г. "О свободе совести", которым предусматривались не только свобода и равенство всех вероисповеданий, но и вневероисповедное состояние, а также вводился ряд мер, направленных на построение светского государства.

Пришедшее к власти в октябре 1917 г. правительство большевиков, провозгласило свободу совести и отделило церковь от государства и школы. Однако вскоре на смену господствовавшей в Российской империи государственной православной религии пришло господство атеистической идеологии. И хотя во всех советских конституциях говорилось о свободе совести, но на практике она применялась весьма ограниченно. Если еще в первой советской Конституции 1918 г. в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести провозглашалось право на религиозную и антирелигиозную пропаганду, то в Конституции СССР 1936 г. свобода совести для верующих была уже и формально ограничена лишь свободой отправления религиозных культов, в то время как атеисты сохранили право ведения антирелигиозной пропаганды*(280). Изменения, внесенные в данное положение Конституцией СССР 1977 г., носили фактически редакционный характер.

В начале 1990-х годов в связи с отказом советского государства от поддержки атеистической идеологии свободу совести не только провозгласили в Конституциях СССР и РСФСР, а также в Декларации прав и свобод человека и гражданина*(281) от 22 ноября 1991 г., но и закрепили в союзном и республиканском законодательстве (Закон СССР "О свободе совести и религиозных организациях", Закон РСФСР "О свободе вероисповеданий").

2. Следующим этапом развития комментируемых свобод стало принятие Конституции 1993 г. Свобода совести и свобода вероисповедания защищаются не только в ст. 28, но и в целом ряде других статей действующей Конституции. Религиозная свобода находится в системной связи с закрепленными в качестве основ конституционного строя России принципом светскости государства, включающим в себя запрет установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной, равенство всех религиозных объединений и их отделение от государства (ст. 14), и принципом идеологического многообразия (ст. 13). Кроме того, ст. 19 гарантирует равенство независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественными объединениям; ст. 29 - право на свободу мысли и слова и недопустимость быть принужденным к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них; ст. 30 - право на объединение и недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. Одной из существенных конституционных гарантий свободы совести и вероисповедания является закрепление права на альтернативную гражданскую службу: гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции).

Комментируемая статья закрепляет двуединую свободу: свободу совести и свободу вероисповедания. Эти два очень близких, синонимичных, но, видимо, не тождественных термина еще в период их появления в русской юридической и богословской литературе вызвали споры об истинном значении и соотношении обозначаемых ими понятий, которые продолжаются до сих пор*(282). В первую очередь необходимо решить вопрос о том, тождественны ли понятия "свобода совести" и "свобода вероисповедания".

Сложность заключается в том, что юридическая наука и практика сталкиваются здесь с необходимостью давать определения ряда понятий религиозного и философского характера высокого уровня абстракции. Филологические, философские и теологические определения понятий "совесть" и "вероисповедание", а также "свобода совести" и "свобода вероисповедания" не могут автоматически экстраполироваться на юридические понятия "свобода совести" и "свобода вероисповедания". Возможность различной интерпретации соотношения данных понятий или терминов в различных гуманитарных науках, и даже в юридической науке и в конкретной системе права, предопределяется особенностями целей и задач их исследования и применения.

Нет единства мнений в толковании этих понятий и в современном российском конституционном праве. Одни юристы считают, что избранная составителями Конституции юридико-лингвистическая конструкция комментируемой статьи хотя формально и предполагает существование не одной свободы, а двух - совести и вероисповедания, но фактически свидетельствует о том, что эти две свободы представляют собой единое понятие и единый правовой институт; другие - что свобода вероисповедания есть лишь элемент свободы совести.*(283)

В теории права и в правовых системах других государств свобода совести и свобода вероисповедания могут рассматриваться и рассматриваются как самостоятельные понятия, каждое из которых имеет специфическое юридическое наполнение. Конституция избрала иной вариант. Как следует из ст. 28 Основного Закона, здесь эти два термина ("свобода совести" и "свобода вероисповедания") рассматриваются как единое целое, наполненное одним содержанием, включающим в себя "право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". Конечно, можно предположить, что положения данной статьи, начиная со слов "включая право", относятся лишь к свободе вероисповедания, но тогда встает неразрешимый вопрос, почему в статье дается сравнительно подробное разъяснение того, что включает в себя свобода вероисповедания, и ничего не говорится о содержании свободы совести.

Сторонники той точки зрения, что понятие "свобода совести" шире понятия "свобода вероисповедания", обращают внимание еще на одно положение комментируемой статьи, согласно которому свобода совести и вероисповедания включает в себя не только религиозные, но и "иные убеждения". Ни законодательство, ни судебная практика не выработали пока определенного толкования этого понятия - "иные убеждения". В литературе также высказываются разные взгляды по этому вопросу. Так, В.И. Иванов полагает, что свобода совести равнозначна свободе убеждений и принадлежит людям не только в пределах вероисповедания, но и охватывает вообще все человеческие убеждения. Правда, тут же он замечает, что такая свобода убеждений и мировоззрений не имеет политико-идеологического содержания.*(284) Думается, такая оговорка имеет немаловажное значение. Политические, научные и иные убеждения могут сочетаться и очень тесно переплетаться с религиозными (атеистическими), но это не значит, что не следует отделять их друг от друга. И те, и другие находятся под защитой Конституции, но первые - под защитой ст. 28, а вторые - под защитой ст. 29. В связи с этим можно уточнить, что под "иными убеждениями" в ст. 28 следует понимать не любые убеждения, а лишь мировоззренческие убеждения, не ограниченные исключительно конфессиональной или атеистической идеологией, но непременно связанные с религией, ее защитой, отрицанием или игнорированием.

3. Следует отметить, что понятие и содержание свободы совести и свободы вероисповедания, изложенные в комментируемой статье, дополняются не только иными статьями Конституции, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. гарантируется свобода мысли, совести и религии, что включает в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных порядков (ст. 18), а также ряд сопутствующих этой свободе прав, в том числе: право каждого человека на использование всех прав и всех свобод, провозглашенных ею, без какого бы то ни было различия, в том числе в отношении религии, политических или иных убеждений (ст. 2); право вступать в брак и основывать семью без всяких ограничений по признаку религии (ст. 16); право на свободу убеждений и свободное выражение их (ст. 19); право на образование, которое должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами (ст. 26)*(285).

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в ст. 18 подтверждает, что "каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений (ч. 1); никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору (ч. 2); свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц (ч. 3); государства обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями (ч. 4)"*(286).

В Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 25 ноября 1981 г., отмечалось, что "дискриминация людей на основе религии или убеждений является оскорблением достоинства человеческой личности и отрицанием принципов Устава Организации Объединенных Наций и осуждается как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека и подробно изложенных в Международных пактах о правах человека, и как препятствие для дружественных и мирных отношений между государствами (статья 3)"*(287).

Статья 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право на свободу мысли, совести и религии, включающее в себя свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или придерживаться убеждений как индивидуально, так и сообща с другими, публичным или частным образом, в богослужении, учении и выполнении религиозных и ритуальных порядков.

Содержащееся в Конвенции понятие свободы мысли, совести и религии нашло конкретизацию в решениях Европейского Суда по правам человека. Он определяет ее как "одну из основ "демократического общества" в значении, принятом Конвенцией. Именно этот ее религиозный параметр является одним из наиболее важных элементов, из которых складывается личность верующих и их мировоззрение, но это же является и ценнейшим достоянием для атеистов, агностиков, скептиков и безразличных. Плюрализм, неотделимый от демократического общества, который дорогой ценой был завоеван на протяжении веков, основывается на нем.*(288) Суд отмечал, что свобода религии предполагает в первую очередь свободу совести, но также и свободу исповедания (какой-либо) религии, поскольку религиозная свобода относится прежде всего к "глубинам души", однако предполагает и право исповедовать и распространять свою религию, свободу присоединяться к религии или нет и свободу исполнять все предписания религии или нет.

4. Свободы, установленные в комментируемой статье, предоставляются не только российским гражданам, но и иностранцам и апатридам, причем принадлежат им от рождения. По смыслу данной статьи и ст. 19 Конституции, эти субъекты равноправны перед законом и судом в реализации свободы совести (свободы вероисповедания). Сложнее вопрос о том, в какой мере она распространяется на юридических лиц, в особенности на религиозные организации, и коллективы верующих - церкви. То, что по своей сути свобода совести и свобода вероисповедания относятся к категории личных прав, не вызывает сомнения, однако это не означает, что личные права не могут принадлежать объединениям граждан. В ст. 28 специально подчеркивается, что это право исповедовать религию может осуществляться индивидуально или совместно с другими. Безусловно, какие-то аспекты, элементы этого права носят исключительно индивидуальный характер, например само право выбирать ту или другую религию, право исполнения определенных обрядов, но значительная часть элементов свободы совести может осуществляться коллективами и религиозными организациями. Более того, большая часть религий невозможна без существования церковных организаций, которые, в частности, участвуют в отправлении культа, создают благотворительные или гуманитарные учреждения, выпускают и распространяют религиозную литературу, ведут преподавание по вопросам религии или убеждений. Как указывает Европейский Суд, "когда вопрос касается организации религиозного объединения, отказ признать его представляет вмешательство в право заявителей на свободу вероисповедания в соответствии со ст. 9 Конвенции"*(289). Право верующих на свободу вероисповедания заключает в себе ожидание того, что общине будет позволено мирно работать, не испытывая произвольного вмешательства со стороны государства; "религиозное сообщество традиционно и повсеместно существует в организованной форме".*(290) Более того, как считает судья Европейского Суда Л. Гарлицкий, "религиозные общины должны иметь правосубъектность как необходимую предпосылку для защиты своих процессуальных и материальных прав".*(291)

Практика Конституционного Суда РФ также свидетельствует о том, что субъектами нарушения свободы совести могут быть не только физические, но и юридические лица. Это предполагает, что равенство прав и свобод человека независимо от отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, закрепленное в Конституции, должно распространяться и на равенство прав и свобод церквей и других религиозных объединений. В связи с этим возникает вопрос, в какой мере законодатель вправе предоставить той или иной конфессии какие-либо преимущества, учитывая их роль в обществе?

М.А. Буданов отмечает, что в США и Европе "сложились две модели государственно-церковных отношений и, соответственно, две традиции построения межконфессионального пространства"*(292). Первая подразумевает полный запрет государству вмешиваться в межконфессиональные отношения, что подтверждается многочисленными решениями Верховного Суда США. В рамках же европейской традиции государство обычно признает особый статус одной (реже - двух) религиозных традиций.

В конституциях некоторых европейских стран содержатся наряду со свободой совести и вероисповедания положения о наличии официальной (государственной) религии. К числу таких стран относятся, например, Дания и Норвегия, в которых евангелическая лютеранская церковь и религия в конституциях провозглашаются в качестве официальных и государственных. Конституция Андорры гарантирует только католической церкви поддержку ее особых отношений сотрудничества с государством.

Конституция избрала американскую модель государственно-церковных отношений. В ч. 2 ст. 14 однозначно утверждается, что "религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом". Однако этот принцип равенства всех религиозных объединений нашел своеобразное преломление в Законе о свободе совести и о религиозных объединениях, установившем две отнюдь не равные формы религиозных объединений: религиозные группы, права которых ограничены возможностью совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей; и религиозные организации, которым принадлежит вся полнота прав, предусмотренная ст. 15-24 Закона, но которые в отличие от религиозных групп подлежат государственной регистрации.

В связи с этим многие авторы указывают на противоречие, существующее между соответствующими положениями ст. 14 и 28 Конституции и рядом положений Закона о свободе совести и о религиозных объединениях. Высказывается сомнение в конституционности положений преамбулы Закона в той части, в какой в ней признается особая роль православия, а также перечисляются не все религии, к которым проявляет уважение Федеральное Собрание, а только некоторые. Еще чаще высказывается критика по поводу положений ст. 11 Закона в той части, в какой новое религиозное объединение может получить статус юридического лица только через 15 лет после своего создания.*(293)

Впрочем, аналогичный институт "испытательного срока" для регистрации в качестве религиозного объединения существует и в других европейских странах и сам по себе признается Европейским Судом по правам человека допустимым вмешательством государства в свободу вероисповедания, если он предусмотрен законом, преследует цель защиты общественного порядка и общественного спокойствия и является разумным*(294).

5. Сама по себе возможность и даже необходимость для государства устанавливать особый порядок регистрации религиозных организаций в качестве юридического лица не может рассматриваться как нарушение свободы совести (вероисповедания), поскольку она направлена на защиту демократического общества в целом, а также прав и свобод отдельных граждан (физических лиц) от посягательства преступных сообществ.

Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, из ст. 28 Конституции во взаимосвязи с ее ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19 и ч. 1 ст. 30 следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из п. "в" и "о" ст. 71 и ст. 76 Конституции, вправе урегулировать гражданско-правовое положение религиозных объединений, в том числе условия признания религиозного объединения в качестве юридического лица, порядок его учреждения, создания, государственной регистрации, определить содержание правоспособности религиозных объединений. Ссылаясь на решения органов Совета Европы и Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд отметил, что государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не предоставлять статус религиозной организации автоматически, не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности (в том числе в связи с проблемой прозелитизма), если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п.

Но вместе с тем Суд обратил внимание и на то, что при этом законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение ч. 1 ст. 17 Конституции о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Вводимые им меры, относящиеся к учреждению, созданию и регистрации религиозных организаций, не должны искажать само существо свободы вероисповедания, права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, а возможные ограничения, затрагивающие эти и иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

В Определении от 09.04.2002 N 113-О*(295) Конституционный Суд не усмотрел нарушения свободы совести (вероисповедания) в том, что законодатель наделил органы регистрации полномочиями по выяснению того, является ли данное объединение религиозным и совместимы ли его цели и деятельность, основы вероучения и соответствующая ему практика с требованиями Конституции и основанного на ней законодательства, если местная религиозная организация учреждается на базе не входящей в централизованную религиозную организацию религиозной группы, т.е. если, по существу, она придерживается вероучения, которое в России малоизвестно или вообще неизвестно, в том числе с точки зрения соответствующей этому вероучению практики и социальных последствий.

Вопрос о правовых последствиях вступления в силу Закона о свободе совести и о религиозных объединениях для ранее созданных религиозных организаций также был предметом рассмотрения Конституционного Суда. В указанном выше Постановлении от 23.11.1999 N 16-П, а также в Определении от 13.04.2000 N 46-О*(296) Суд, основываясь на положениях ч. 4 ст. 13, ст. 14, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 28 и 30 Конституции, сформулировал конституционно-правовые критерии, исходя из которых следует решать вопрос о том, в каких пределах требования названного Закона, относящиеся к порядку создания религиозных организаций, могут быть предъявлены и при перерегистрации религиозных организаций, учрежденных и действовавших до его вступления в силу.

Из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в данных решениях, следует, что законодатель не мог лишить учрежденные и обладающие полной правоспособностью религиозные организации возможности пользоваться уже принадлежавшими им правами, закрепленными и новым законом, на том лишь основании, что они не имеют подтверждения о 15-летнем сроке существования. Религиозные организации, учрежденные до вступления в силу данного Закона, должны пользоваться правами юридического лица в полном объеме, без подтверждения 15-летнего минимального срока существования на соответствующей территории, без ежегодной перерегистрации и без ограничений, установленных в абз. 4 п. 3 ст. 27 Закона.

Все принципиальные условия возможного ограничения пользования правами, гарантированными комментируемой статьей, содержатся в Конституции. В частности, в ст. 13, которая в целях гарантирования идеологического многообразия запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В ст. 29 также установлен запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, и пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Статья 55 определяет основания ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом ограничение этих свобод в условиях чрезвычайного положения не допускается (ч. 3 ст. 56).

Естественно, что реализация этих положений Конституции предполагает возможность ограничения и свободы совести (вероисповедания). В связи с этим ст. 14 Закона предусматривает возможность ликвидации религиозной организации и установления запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке по указанным в ней основаниям, таким как, например: нарушение общественной безопасности и общественного порядка; действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий.