Статья 46 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Комментарий к Статье 46 Конституции РФ

1. Среди средств государственной защиты судебная защита занимает особое место, поскольку осуществляется самостоятельным и независимым в системе государственной власти органом правосудия, специально предназначенным для обеспечения своей деятельностью прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ при характеристике права на судебную защиту рассматривает его как одно из основных неотчуждаемых прав человека и одновременно гарантию и средство обеспечения всех других прав и свобод (см., например, Постановление КС РФ от 11.05.2005 N 5-П*(600)). Оно гарантируется каждому, т.е. правом на судебную защиту могут воспользоваться российские граждане и их объединения, иностранные физические и юридические лица, а также лица без гражданства (см. Постановление КС РФ от 17.02.1998 N 6-П*(601)).

По статье 46 Конституции РФ право на судебную защиту входит в состав соответствующего конституционного правоотношения, в юридическое содержание которого наряду с правом на судебную защиту управомоченного лица входит обязанность суда как органа государственной (судебной) власти обеспечить реализацию данного субъективного права. Однако заинтересованное лицо не вправе по своему усмотрению выбирать конкретный суд для обращения за судебной защитой, поскольку порядок судопроизводства, включая правила определения подведомственности и подсудности судебных дел, определяется законом. Соответственно, защиту прав с учетом распределения компетенции между различными судами осуществляют: посредством конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства суды общей юрисдикции, посредством гражданского и административного судопроизводства арбитражные суды (см. комментарии к ст. 118, 125-127).

Перечисленные суды входят в единую судебную систему страны и в соответствии с Конституцией (ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 118) как носители государственной (судебной) власти наделяются специальными полномочиями по осуществлению правосудия. Ни один орган, кроме государственного суда, такими полномочиями в Российской Федерации не обладает. В связи с этим неточной является формулировка ст. 11 ГК, которая к одной из форм судебной защиты гражданских прав относит их защиту третейским судом. Третейское разбирательство - это общественная, несудебная форма разрешения правовых конфликтов; соответственно, деятельность третейских судов, как и иных квазисудебных органов, не входящих в судебную систему РФ, не является правосудием. Это не умаляет значения для защиты прав внесудебного порядка разрешения некоторых споров, осуществляемого по волеизъявлению сторон или в связи с установлением федеральным законом обязательной досудебной процедуры их урегулирования. При условии сохранения возможности обратиться к средствам последующего судебного контроля такой порядок не противоречит конституционному праву на судебную защиту (см. Определение КС РФ от 08.04.2003 N 158-О*(602)).

Недопустимость в силу конституционных требований возложения полномочий по осуществлению правосудия на какой-либо иной орган, кроме суда, должен соблюдаться законодателем и при установлении порядка осуществления судопроизводства. На любой стадии разрешения судебного спора обязательные для всех участников судопроизводства решения вправе принимать только суд как носитель судебной власти, действующий при осуществлении правосудия самостоятельно и независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции и закону (см. Постановление КС РФ от 25.02.2004 N 4-П*(603)). Это не препятствует установлению инстанционного порядка прохождения судебных дел, при котором суд более высокой инстанции осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов (см. комментарии к ст. 126 и 127).

Обычно судопроизводство по конкретному делу возбуждается по обращению лица, заинтересованного в защите принадлежащего ему права, которое нарушено или неправомерно оспаривается, однако значительное количество судебных дел возникает также по инициативе лиц, действующих в защиту публичного интереса. Наиболее отчетливо это выражено в судопроизводстве по уголовным делам, инициатором передачи которых в суд (кроме дел частного обвинения) является прокурор, осуществляющий от имени государства уголовное преследование. Такая же специфика характерна для административного судопроизводства, в котором дела об административных правонарушениях возбуждаются в суде по обращениям государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Посредством обращения в суд по таким делам уполномоченные органы обеспечивают реализацию государством своей обязанности по защите прав человека и гражданина, когда они становятся объектом посягательства со стороны правонарушителя вне зависимости от того, принадлежат соответствующие права конкретному лицу, участвующему в таком случае в процессе в качестве потерпевшего, или неопределенному кругу лиц. Однако при этом на основе состязательности и процессуального равноправия сторон должны обеспечиваться гарантии судебной защиты прав и свобод самого привлекаемого к ответственности лица, чтобы оно не понесло незаслуженного наказания, а сама процедура судопроизводства не приводила к ущемлению его законных интересов. К числу таких гарантий относится установленный законом последовательный порядок судопроизводства, предусматривающий необходимый для справедливого разрешения дела баланс взаимных процессуальных прав и обязанностей его участников, включая потерпевшего и привлекаемое к ответственности лицо, который должен неукоснительно соблюдаться судом.

Среди всего массива судебных дел основную часть составляют гражданские дела, разрешаемые судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством, и арбитражными судами в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством. Возбуждаются они обычно по инициативе истца (заявителя), реализующего свое право на судебную защиту, однако цель защиты прав при осуществлении правосудия по гражданским делам распространяется не только на инициатора судопроизводства, но также на других лиц, участвующих в деле. В частности, по делам искового производства суд своим решением обязан удовлетворить требование истца и защитить его права, если они неправомерно нарушены ответчиком, но в случае необоснованного иска суд должен отказать истцу в его притязаниях и защитить таким отказом права ответчика, которые неправомерно оспорены. При этом суд также обязан строго соблюдать предусмотренный порядок судопроизводства, гарантирующий реализацию процессуальных прав участников судопроизводства, осуществляемого на основе состязательности и равноправия сторон.

При характеристике права на судебную защиту как одного из основных неотчуждаемых прав и свобод, признаваемых и гарантируемых в России согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17 Конституции), следует учитывать международные стандарты в сфере правосудия. Они сформулированы, в частности, в таких основополагающих международно-правовых актах, являющихся составной частью российской правовой системы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст. 7, 8 и 10), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 14), Конвенция о защите прав человека 1950 г. (ст. 6).

В соответствии с международно-правовыми стандартами, нашедшими нормативное выражение и во внутреннем российском законодательстве, правосудие по своей природе предполагает эффективное восстановление в правах и должно отвечать требованиям справедливости. Это предполагает, в частности, доступность судебной защиты, правильное разрешение любого спора в разумные сроки независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, обеспечение на всех этапах судопроизводства процессуального равноправия сторон. Несовместима с природой правосудия и судебная ошибка, поскольку она создает препятствия для достижения целей судопроизводства, основной из которых является защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 18 Конституции), в связи с чем Суд применительно к гражданскому, административному и уголовному судопроизводству сформулировал и многократно подтверждал правовую позицию об умалении и ограничении права на судебную защиту отсутствием возможности пересмотра ошибочного судебного акта (см., например, Постановление КС РФ от 05.02.2007 N 2-П*(604)).

Завершает реализацию права на судебную защиту исполнение решения суда, без чего соответствующее право даже в случае правильного и своевременного рассмотрения дела обратилось бы в фикцию; соответственно, в практике Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда исполнение решения рассматривается как неотъемлемая часть "суда" (см., например, Постановление от 30.07.2001 N 13-П*(605)). Следует этой позиции и Пленум ВС РФ, который в п. 12 постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснил, что по смыслу ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод исполнение судебного решения рассматривается как составляющая часть "судебного разбирательства".

Однако следует учитывать условное значение данного термина применительно к исполнительному производству, не случайно он употребляется в официальных текстах закавыченным. Принудительным исполнением судебных решений в Российской Федерации занимается служба судебных приставов, входящая в систему органов исполнительной власти. Соответственно, деятельность этой службы правосудием не является, хотя непосредственно связана с ним и осуществляется под контролем суда.

2. На суд как орган правосудия кроме защиты субъективных прав посредством рассмотрения дел об уголовных и административных правонарушениях, разрешения споров между участниками частно-правовых отношений возлагается конституционная обязанность контролировать деятельность публичной власти в сфере признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, по ст. 46 Конституции в судебном порядке могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Право на судебную защиту от неправомерных решений и действий в сфере публичной власти не предполагает права заинтересованного лица по своему усмотрению выбирать конкретный суд для подачи жалобы, он определяется в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, которые устанавливаются законом. В зависимости от вида оспариваемых актов, содержания публично-правового спора, его субъектного состава и характера обжалуемых действий таким судом может быть Конституционный Суд РФ или конституционный (уставной) суд субъекта РФ, Верховный Суд РФ и другие суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и другие суды арбитражной юрисдикции.

Конституционный Суд РФ обеспечивает реализацию права граждан и их объединений на судебную защиту посредством проверки конституционности федерального закона или закона субъекта Федерации, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляемой по их жалобам на нарушение конституционных прав и свобод (см. комментарий к ст. 125).

В порядке конституционного судопроизводства осуществляют судебную защиту и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, которые в настоящее время созданы и действуют в 15 регионах. Возможность их создания как судов субъектов Федерации, входящих в единую судебную систему страны, а также примерный перечень рассматриваемых ими вопросов предусмотрены ст. 4 и 27 Закона о судебной системе РФ (см. Определение КС РФ от 06.03.2003 N 103-О*(606)). При этом субъекты Федерации вправе в порядке собственного правового регулирования закрепить право граждан обращаться в конституционный (уставной) суд с запросом о проверке нормативных правовых актов, принятых на собственной территории, на предмет соответствия их своей конституции (уставу) (см., например, ст. 83 Закона Свердловской области от 06.05.1997 N 29-ОЗ "Об Уставном Суде Свердловской области").

Суды общей юрисдикции жалобы на решения и действия в сфере публичной власти рассматривают по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, предусмотренных гл. 23-25 ГПК, или по правилам производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 30 КоАП РФ. Такие же жалобы, но подведомственные арбитражным судам, рассматриваются по правилам арбитражного процессуального законодательства, которое соответствующую процедуру относит к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 22-24, 26 АПК).

В суды общей или арбитражной юрисдикции могут быть обжалованы также решения, действия (бездействие) общественных объединений, иных учреждений, предприятий, организаций и их объединений. Однако такие дела рассматриваются не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, установленным, соответственно, гражданским или арбитражным процессуальным законодательством (см. п. 8 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"*(607)).

Российская правовая система предусматривает возможность оспаривания нормативных правовых актов не только в порядке конституционного судопроизводства, но и по правилам гражданского и арбитражного процессуального законодательства. В зависимости от подведомственности соответствующих жалоб в суд общей или арбитражной юрисдикции с соблюдением правил подсудности могут быть оспорены нормативные акты ниже уровня федерального закона - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления. Однако они проверяются не на конституционность, а на предмет соответствия закону или иному нормативному акту, имеющему по отношению к проверяемому акту большую юридическую силу. При этом общие и арбитражные суды не вправе разрешать дела об оспаривании таких нормативных актов, спор о законности которых перерастает в конституционно-правовой спор.

В частности, судам общей и арбитражной юрисдикции не подведомственны дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Федерации (см. Постановление КС РФ от 18.07.2003 N 13-П*(608)). Не вправе они также разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, если они приняты во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом (см. Постановление КС РФ от 27.01.2004 N 1-П*(609)).

3. Среди межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина наиболее востребованным у российских граждан является Европейский Суд по правам человека, куда они получили возможность обращаться с 5 мая 1998 г. после ратификации Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(610). Свою деятельность он осуществляет на основе принципа субсидиарности, подключаясь к вопросу реализации конвенционных положений, являющихся составной частью российской правовой системы, лишь в спорных ситуациях после исчерпания всех внутригосударственных средств правовой защиты.

Федеральным законом о ратификации Конвенции предусмотрено, что Российская Федерация признает ipso fakto (в силу самого факта) и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией этих договорных актов. Соответственно, обязательный характер на территории страны имеют и постановления Суда, принятые в отношении РФ, что непосредственно влияет на уровень судебной защиты, осуществляемой российскими судами.

В частности, выполнение решений Европейского Суда по правам человека, касающихся России, предполагает обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Соответственно, Пленум ВС РФ в п. 11 постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснил, что суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение этих обязательств государства; если при судебном разбирательстве были выявлены обстоятельства, которые способствовали нарушению прав и свобод граждан, гарантированных Конвенцией, суд вправе вынести частное определение (или постановление), в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства и факты нарушения указанных прав и свобод, требующие принятия необходимых мер*(611).

Исходя из буквального текста Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", формально не являются обязательными для России решения Европейского Суда по правам человека, принятые по делам с участием других государств. Однако они содержат прецеденты Суда по вопросам толкования и применения конвенционных положений применительно к фактическим ситуациям, которые могут возникнуть и по российским делам. Применение в нашей стране Конвенции и Протоколов к ней вопреки этим прецедентам приводило бы к искажению действительного смысла конвенционных норм и к нарушению защищаемых данными актами прав и свобод человека и гражданина, что при подаче соответствующей жалобы неизбежно влекло бы ответственность государства. Соответственно, такие прецеденты, как формулирующие правила общего характера для разрешения типичных ситуаций, становятся, по существу, обязательными для всех участников Конвенции; не случайно почти во всех решениях против Российской Федерации Европейский Суд в обоснование своих выводов ссылается на прецеденты, сформулированные при разрешении дел с участием других государств (см., например, п. 51, 54, 56, 60-62 мотивировочной части постановления от 29 января 2004 г. по делу Кормачева против Российской Федерации*(612)).

Российской Федерацией признается также компетенция Комитета по правам человека, созданного в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.*(613) В соответствии с установленной процедурой Комитет рассматривает индивидуальные жалобы лиц, утверждающих о нарушении государством какого-либо из прав, предусмотренных Пактом. Жалоба принимается к рассмотрению, если соответствующий вопрос не рассматривается с другой процедурой международного разбирательства и данное лицо исчерпало все внутренние средства правовой защиты за исключением случаев, когда применение таких средств неоправданно затягивается. По результатам разрешения жалобы Комитет не принимает обязательных решений, а лишь сообщает свое мнение по ней государству и соответствующему лицу. Однако в свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН он включает краткий отчет о рассмотрении жалоб, что при установлении фактов нарушения прав и свобод негативно отражается на репутации государства.

Обращения о нарушении прав человека рассматриваются и другими органами ООН*(614). В частности, Комиссия по правам человека ООН, которая с февраля 1946 г. действует как вспомогательный орган Экономического и Социального Совета ООН (ОКОСОС). В соответствии с резолюцией 1503 от 27 мая 1970 г. она вправе рассматривать индивидуальные и коллективные сообщения о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН.

Исчерпанность всех внутригосударственных средств правовой защиты как условие обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод означает, что жалоба может быть подана после отказа лицу во всех инстанциях системы судов общей и арбитражной юрисдикции. Конституционное судопроизводство, если только гражданин не обратился в Конституционный Суд с жалобой на нарушение своих конституционных прав примененным или подлежащим применению в его деле законом, не относится к тем внутригосударственным правовым средствам, использование которых должно рассматриваться в качестве обязательной предпосылки для такого обращения (см.: п. 5 мотивировочной части Определения КС РФ от 13.01.2000 N 6-О; п. 9.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 05.02.2007 N 2-П*(615)).