Статья 73 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Комментарий к Статье 73 Конституции РФ
Комментируемая статья определяет предметы ведения, принадлежащие исключительно субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.
В федеративном государстве субъект федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Предмет ведения субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Предметы ведения субъектов в Конституции прямо не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со ст. 71 и 72, 5, 10, ч. 2 и 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 68, ч. 4 и 5 ст. 76, ч. 1-3 ст. 77, ч. 5 ст. 125, ч. 3 ст. 129, ст. 136 Конституции, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов РФ и порядке его изменения. Конституция не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов РФ, а предоставляет субъектам возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять предметы своего исключительного ведения.
Как показывает анализ конституций и уставов субъектов РФ, к их ведению, как правило, относятся: а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта, контроль за их соблюдением; б) установление системы органов государственной власти субъекта и ее формирование; в) административно-территориальное устройство субъекта; г) принятие и исполнение бюджета субъекта; д) государственная собственность субъекта; е) регулирование социально-экономического развития субъекта; ж) установление местных налогов и сборов; з) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта; и) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти; к) обеспечение деятельности органов местного самоуправления; л) представительство в федеральных органах государственной власти; м) государственная служба в органах государственной власти субъекта; н) государственные награды и почетные звания субъекта; о) научные и культурные связи с зарубежными странами, а также другие вопросы исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов.
На основании ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам ведения субъекта, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов, не относящихся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Однако субъект Федерации, обладая всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения, вправе в случае согласия органов государственной власти РФ делегировать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция содержит и другие гарантии самостоятельного осуществления субъектами РФ "всей полноты" государственной власти по предметам их ведения. Например, конституционно установлено, что государственную власть в субъектах Федерации осуществляют самостоятельно образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции). Субъекты РФ в обязательном порядке представлены в Совете Федерации (ч. 2 ст. 95). В обязательном порядке требуется согласие субъектов РФ при осуществлении таких процедур, как: взаимное делегирование полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ч. 2 и 3 ст. 78); изменение границ между субъектами Федерации (п. 3 ст. 67); изменение статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66). Кроме того, субъекты Федерации обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104), включая внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции (ст. 134); они вправе обращаться с запросами в Конституционный Суд (ст. 125) и участвовать в одобрении (неодобрении) поправок к гл. 3-8 Конституции (ст. 136).
В отечественной конституционной традиции положение об обладании субъектами РФ всей полнотой государственной власти по предметам их исключительного ведения не означает признания за субъектами Федерации ограниченного суверенитета. Как разъяснил в ряде своих решений Конституционный Суд РФ, по смыслу ст. 3-5, 11, 71-73 и 76 Конституции, наделение субъекта Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения, а также признание высшей юридической силы конституции (устава) субъекта Федерации по вопросам его ведения не означает, что субъект Федерации тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает из Конституции как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России (см., например: Постановление от 07.06.2000 N 10-П; Определение КС РФ от 19.04.2001 N 65-О*(922) и др.). Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту РФ полнота государственной власти, т.е. пределы полномочий (ст. 73 Конституции), но и приоритет нормативного правового акта субъекта РФ, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (ч. 4 и 6 ст. 76), а также самостоятельное установление субъектом своей системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) не могут рассматриваться субъектом Федерации в качестве его суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями.
В частности, нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции (несмотря на то что он, согласно ч. 6 ст. 76, имеет приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон), не может свидетельствовать о суверенном характере прав субъекта Федерации по изданию таких актов, поскольку он является юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных ст. 73, которые в силу Конституции не могут рассматриваться как суверенные. Кроме того, необходимо учесть, что в соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции суды подчиняются только Конституции и федеральному закону. Этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ, что вытекает из ч. 2 ст. 120 и прямо предусмотрено ст. 3 Закона о судебной системе РФ. Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Федерации не противоречат Конституции.
Положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которой они обладают в порядке комментируемой статьи, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями ч. 2 и 5 ст. 76, согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1 ст. 77) и что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), а следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы (см. Определение КС РФ от 06.12.2001 N 250-О*(923).
Как указано в Постановлении КС РФ от 07.06.2000 N 10-П, Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ, в силу Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации. Содержащееся в Конституции решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3-5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 65, ст. 66 и п. "б" ст. 71 Конституции в их взаимосвязи, субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях (уставах) они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.