Статья 86 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Комментарий к Статье 86 Конституции РФ
Осмысление нормативного содержания комментируемой статьи невозможно без учета всего комплекса положений Конституции, составляющих основы конституционного статуса Президента, прежде всего ст. 80, согласно которой Президент является главой государства и в этом качестве является его личностной персонификацией, определяет основные направления его внутренней и внешней политики и представляет Федерацию внутри страны и в международных отношениях. В частности, участие Президента в международных отношениях основывается на том, что он в отношениях с иными государствами и другими субъектами международного права действует в качестве суверена, выступающего от имени Российской Федерации и обладающего соответствующими прерогативами. Причем государство в данном контексте понимается не как система федеральных органов государственной власти, а в самом широком смысле этого слова, как это закреплено в ст. 1 Конституции РФ. При этом функции главы государства не ограничены субъектами, в отношениях с которыми эти функции проявляются.
Отсюда следует по меньшей мере три вывода, имеющих существенное значение для интерпретации нормативного содержания комментируемой статьи: во-первых, Президент является носителем как материальной власти в сфере внешней политики, так и органом, формирующим внешнюю политику Российского государства и контролирующим ее осуществление иными органами и должностными лицами; во-вторых, Россия, будучи федерацией, тем не менее является единым субъектом международного права; в-третьих, Российское государство в сфере внешних сношений "говорит одним голосом". В конечном счете речь идет о конституировании принципа единства внешней политики РФ и его организационных и материально-правовых гарантиях.
В связи с последним замечанием следует иметь в виду, что Конституция отнесла внешнюю политику и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира именно к ведению Российской Федерации (п. "к" ст. 71). Причем именно федеративное устройство России обусловило принятие Федерального закона от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Кроме того, действует Указ Президента РФ от 12.03.1996 N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации".
А. Глава государства, действующий во внешней политике в качестве суверена, осуществляет универсальное представительство государства и не нуждается в подтверждении своих полномочий - весьма обширных по кругу и значительных по весомости. В частности, согласно п. "а" комментируемой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Основы внешней политики, как и ее общие направления, излагаются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Президент утверждает военную и внешнеполитическую доктрины. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания он назначает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. Ему принадлежат значительные полномочия как Верховному Главнокомандующему, в том числе применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение перемирия и др.
При этом содержание полномочия Президента по осуществлению руководства внешней политикой требует широкого взгляда на саму проблему; оно конкретизируется федеральным законодателем, актами самого главы государства, сложившимися в международных отношениях обычаями и действующими международными договорами, внутригосударственной практикой и т.п. В частности, руководство внешней политикой означает определение целей и задач внешнеполитического курса Российской Федерации. Оно также включает непосредственную реализацию этих целей и задач самим главой государства. Глава государства устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять внешнюю политику.
Он непосредственно руководит ими и осуществляет контроль за их деятельностью. При этом из взаимосвязанных положений ст. 80, 86 и ряда иных положений Конституции с очевидностью вытекает, что Президент должен располагать всей информацией обо всех действиях в международной сфере и в любой момент может взять на себя реализацию внешнеполитических функций, включая заключение межправительственных и межведомственных соглашений.
Таким образом, интеграционная и координационная функции главы государства в силу особенностей внешней политики и статуса самого Президента в данной сфере проявляются особенно отчетливо. В частности, полномочия Правительства в международной сфере определены Конституцией в самой общей форме: оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики" (п. "д" ч. 1 ст. 114). Это означает, что Правительство осуществляет курс внешней политики, определяемый главой государства. Эти полномочия конкретизированы Законом о Правительстве РФ. Так, согласно его ст. 21 Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечивает представительство страны в других государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры и обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам, наблюдает за выполнением договоров другими участниками, защищает российских граждан за пределами территории РФ, выполняет некоторые другие функции.
При этом ст. 32 указанного Закона руководство МИД России (как и некоторыми другими) возлагает непосредственно на Президента. Это обусловлено тем, что МИД России по существу является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию конституционной функции главы государства в сфере внешней политики. Именно этим предопределены задачи Министерства, предусмотренные утвержденным Указом Президента РФ от 11.07.2004 N 865 (в ред. от 06.09.2008) Положением о МИД России:
1) разработка общей стратегии внешней политики РФ и представление соответствующих предложений Президенту;
2) реализация внешнеполитического курса России в соответствии с Концепцией внешней политики РФ, утвержденной Президентом;
3) обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами, сношений с международными организациями;
4) обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности РФ, других ее интересов на международной арене;
5) защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом;
6) содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики РФ и реализации ее международных прав и обязательств;
7) координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами, международными организациями и реализации международных прав и обязательств РФ;
8) содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.
МИД России реализует и ряд иных полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
В качестве специализированных органов внешних сношений выступают также другие министерства и государственные органы. Например, Закон о международных договорах РФ наделяет Генеральную прокуратуру полномочием осуществлять прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью (ст. 2). В Положении о Министерстве юстиции РФ предусмотрено, что оно заключает международные договоры РФ межведомственного характера по вопросам, относящимся к его компетенции. В международных отношениях по вопросам своей компетенции участвуют и другие министерства.
Парламент часто не относят к числу органов внешних сношений. Но в определении и осуществлении внешней политики он играет существенную роль. Парламент ратифицирует международные договоры РФ. Конституция специально оговаривает, что к его полномочиям относятся принятие федеральных законов по вопросам войны и мира, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за рубежом. Парламент вправе поддерживать межпарламентские связи, значение которых весьма существенно*(979).
Б. Согласно п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ. Из монопольного права Президента на представительство Российской Федерации как особой международно-правовой личности во всей системе международно-правовых отношений вытекает, что для ведения переговоров и подписания международных договоров РФ он не нуждается в каких-либо дополнительных полномочиях, понимаемых в данном случае в качестве юридических прерогатив главы государства, составляющих существенный элемент его конституционно- и международно-правового статуса; они указаны непосредственно в Конституции и подтверждены практикой международных отношений - обычной и договорной.
Переговоры между заинтересованными в заключении договора сторонами являются основным методом подготовки текста договора. Они могут проходить по обычным дипломатическим каналам, в рамках международных конференций и международных организаций, могут вестись главой государства лично или по его поручению другими лицами, в этом случае наделяемыми специальными полномочиями.
С учетом сложившейся в течение столетий практики и Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. ст. 12 Закона о международных договорах РФ устанавливает, что Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел ex officio ведут переговоры и подписывают международные договоры РФ без предъявления полномочий. Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры РФ межведомственного характера также без предъявления полномочий.
Глава дипломатического представительства РФ в иностранном государстве или глава представительства РФ при международной организации вправе вести переговоры в целях принятия текста международного договора между Российской Федерацией и государством пребывания или в рамках данной международной организации без предъявления полномочий.
Президент может вести переговоры лично либо назначить для их ведения определенное лицо или лиц. В связи с этим указанный Закон в ст. 13 устанавливает, что полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров РФ предоставляются:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени РФ, - Президентом; по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством РФ. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента либо от имени Правительства МИД России;
б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством. Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Правительства МИД России;
в) в отношении договоров межведомственного характера - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти.
В данном смысле полномочия представляют собой особые документы, подтверждающие право специально на то уполномоченных лиц, в которых оговариваются пределы их компетенции; в противном случае действия этих лиц не будут иметь юридического значения.
Подписание международного договора является наиболее распространенным способом выражения согласия на его обязательность, если, однако, в дальнейшем он не подлежит ратификации. В последнем случае подписание является формой установления аутентичности текста договора. Глава государства в силу п. "б" комментируемой статьи вправе подписать любой международный договор РФ. В этом смысле для него нет формальных ограничений, хотя в действительности он подписывает часть наиболее важных договоров, заключаемых от имени РФ и по вопросам, не относящимся к ведению Правительства или федеральных органов исполнительной власти.
В международных отношениях выработан ряд правил, регламентирующих процедуру подписания договоров. В частности, подписи представителей государств под двусторонним договором располагаются друг против друга или одна под другой. При этом действует принцип альтерната, т.е. чередования или поочередного старшинства: в экземпляре договора, предназначенном для данного договаривающегося государства, название этого государства, подписи его уполномоченных, печати, а также текст договора на языке данного государства помещаются на первом месте. Оно призвано отражать принцип суверенного равенства государств.
Что же касается многосторонних договоров, подписи представителей государств располагаются одна под другой, в алфавитном порядке названий государств на том языке, о котором договорились участники.
В. Согласно п. "в" комментируемой статьи Президент подписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это утверждение международного договора уполномоченным на то органом государственной власти, т.е. выражение государством согласия на обязательность для него договора. Такое утверждение выражается в двух различных актах, относящихся к двум различным правовым системам: внутригосударственном - федеральном законе о ратификации и международно-правовом - ратификационной грамоте, подписываемой Президентом.
Венская конвенция о праве международных договоров устанавливает, что согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если: а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; б) участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации; в) представитель государства подписал договор под условием ратификации; г) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров. Отсюда следует, что международное право не устанавливает, какие договоры подлежат обязательной ратификации. Это определяется национальным правом государств, но может определяться и условиями самого договора. В частности, ст. 15 Закона о международных договорах РФ устанавливает, какие международные договоры РФ подлежат ратификации (см. комментарий к ст. 106).
В соответствии с Конституцией ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой. Принятый Госдумой Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и в случае одобрения им направляется на подпись Президенту. Закон о ратификации договора подлежит опубликованию.
Предложения о ратификации вносятся Президентом или Правительством в зависимости от того, кем были приняты решения о подписании. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации. Депутаты Госдумы и члены Совета Федерации при обсуждении проекта международного договора, подлежащего ратификации, не вправе предлагать изменения аутентичного текста договора, делать к нему дополнения. Но они могут предлагать оговорки и заявления к многосторонним договорам, сохраняя неизменным ранее согласованный аутентичный текст.
На основании федерального закона о ратификации международного договора РФ составляется ратификационная грамота, которая подписывается Президентом и скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел*(980).
Участники двустороннего договора обмениваются ратификационными грамотами, грамоты о ратификации многостороннего договора сдаются на хранение депозитарию данного договора. Этими актами государство выражает свое согласие на обязательность для него договора в международном плане. До совершения этих действий согласие государства на обязательность договора считается не выраженным, а лишь заявленным как намерение.
В ратификационной грамоте обычно указываются орган, ратифицировавший договор, наименование ратифицированного договора, место и дата его подписания. Основная часть грамоты содержит полные тексты договора, заявлений и оговорок, если таковые были приняты, а также при их наличии - всех приложений, актов, схем, планов и дополнительных соглашений, составляющих международный договор. В заключительной части грамоты содержится заверительная формула о том, что данный договор будет применяться добросовестно. Здесь же ставится подпись и печать главы государства, скрепляемая подписью министра иностранных дел (контрасигнатура).
Г. Согласно п. "г" комментируемой статьи Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представлений. Установление дипломатических отношений осуществляется по соглашению государств. При этом установление дипломатических отношений не всегда влечет за собой учреждение представительства и обмен дипломатическими представителями.
Вручение верительной грамоты является завершающей частью процедуры назначения и принятия дипломатического представителя, называемой аккредитацией или аккредитованием. До официального назначения главы представительства государство должно получить согласие страны пребывания на назначение именно данного лица в соответствующем качестве (агреман). Страна пребывания может отказать в агремане без объяснения мотивов отказа. После получения агремана глава представительства становится persona grata (желательным лицом), и только после этого осуществляется его назначение, а глава представительства получает верительную грамоту, т.е. полномочие общего характера. Верительная грамота - документ, который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется главе Российского государства. В ней указываются имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между МИД России и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба верить его словам и действиям. Процесс аккредитации завершается вручением верительной грамоты Президенту, и с этого момента глава представительства юридически приступает к исполнению своих функций.
Миссия дипломатического представителя может быть завершена по инициативе его государства (отставка, болезнь, новое назначение). В этом случае Президенту главой государства, дипломатический представитель которого отзывается, направляется отзывная грамота. В отзывной грамоте Президент уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя; в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял.
Отзывная грамота вручается Президенту вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются по той же форме, что и верительные грамоты.
Миссия главы дипломатического представительства может быть завершена и по инициативе Российского государства в случае его объявления persona non grata (нежелательным лицом). Для этого должны быть достаточно серьезные основания. Что же касается прекращения деятельности всего представительства, основаниями для этого могут явиться прекращение дипломатических отношений, состояние войны, прекращение существования государства-контрагента.