Статья 101 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.

4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Комментарий к Статье 101 Конституции РФ

1. Комментируемая статья посвящена организационным вопросам деятельности палат парламента, в том числе определению их структурных элементов (должностных лиц, органов и др.). В отличие от прежних высших представительных органов РФ - Верховных Советов, Федеральное Собрание не имеет общих для Совета Федерации и Государственной Думы структурных подразделений, в первую очередь - руководящих органов. Это обусловливается разделением компетенции между палатами, их самостоятельностью в принятии решений по подведомственным им вопросам и соответствует мировым традициям парламентаризма.

Часть 1 ст. 101 Конституции определяет порядок формирования руководящего состава каждой из палат - председателя и его заместителей. Устанавливается выборный порядок и требование членства соответствующей палаты. Непосредственно процедура избрания определяется регламентами палат парламента. В частности, Регламент Совета Федерации определяет, что кандидатуры на должность председателя палаты выдвигаются членами Совета Федерации. В Государственной Думе кандидатуры на должность Председателя Думы выдвигают фракции. Решение и в той, и в другой палате принимается в случае, если за одну из предложенных кандидатур проголосовало более половины членов палаты от общего их числа. Для председателя Государственной Думы устанавливается возможность совмещать руководство палатой с руководством фракцией.

Совет Федерации может избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полномочия, почетным Председателем Совета Федерации*(1012). Такое звание является пожизненным. Почетному Председателю Совета Федерации отводятся специальные места в зале заседаний Совета Федерации. Он имеет специальное удостоверение и нагрудный знак, наделяется правом принимать участие в работе палаты, ее комитетов и комиссий с правом совещательного голоса, а также участвовать в парламентских слушаниях и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации.

Каждая из палат самостоятельно определяет число заместителей председателя палаты. Заместители председателей палат также избираются из состава палат. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому на должности председателя и его заместителей не могут быть одновременно избраны представители от одного субъекта РФ. Кандидатуры на должности заместителей предлагаются Председателем Совета Федерации. Председатель Совета Федерации и его заместители избираются на срок их полномочий в качестве члена Совета Федерации. В Госдуме кандидатов на должности заместителей Председателя Государственной Думы могут выдвигать фракции. Кандидаты на должности заместителей председателя палаты парламента избираются большинством голосов от общего числа членов соответствующей палаты.

Принцип выборности председателей парламентов (палат парламентов) является распространенным в зарубежной конституционной практике, хотя он может иметь свои особенности. Например, в Нидерландах председатель нижней палаты назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. В ряде государств существует иной порядок замещения этой должности. Так, в Канаде спикер Сената назначается генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. В Аргентине, США председателем верхней палаты парламента является вице-президент. В Великобритании Палату лордов возглавляет лорд-канцлер - представитель исполнительной власти.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет основные организационные обязанности председателей палат парламента и их заместителей, в числе которых председательствование на заседаниях и организация внутреннего распорядка палаты. Деятельность названных должностных лиц носит преимущественно организационный характер, хотя регламенты палат устанавливают достаточно широкий круг правомочий председателей палат. Помимо названных сугубо организационных (к числу которых также можно отнести созыв очередных и внеочередных заседаний палаты; формирование проекта повестки дня заседания; подписание постановлений палаты, координирование работы органов палаты и др.) они включают функции представительской направленности (представление палаты во взаимоотношениях с органами государственной власти разных уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями, парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств; участие в согласительных процедурах и др.). Председатели палат принимают и кадровые решения (утверждение штатной численности аппарата соответствующей палаты и назначение его работников на должности и др.).

Заместители председателей палат Федерального Собрания замещают их в их отсутствие, по поручению председателей палат ведут заседания, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с регламентом палаты и распределением обязанностей между заместителями.

Следует отметить, что председатели палат парламента и их заместители не являются единственными руководящими органами палат. В соответствии с регламентами палат российского парламента в них создаются коллегиальные органы - Совет палаты в Совете Федерации и Совет Государственной Думы. Создание данных органов, выполняющих в основном организационные функции, не предусмотрено Конституцией, однако их функционирование стало неотъемлемым элементом российской парламентской практики. Данные коллегиальные органы отличаются от тех, что были прежде в Верховном Совете. Советы палат не подменяют собой палаты в период между сессиями. На них возложены предварительная подготовка и рассмотрение организационных вопросов деятельности палат. В Совете Федерации в состав Совета палаты входят: Председатель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. В состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса входят: Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов или по их поручению представители комитетов Госдумы.

3. В числе органов палат Конституция называет комитеты и комиссии, которые являются традиционными структурными элементами законодательных органов. Работа в комитетах и комиссиях - важнейшая форма деятельности парламентариев. Разграничение на комитеты и комиссии условно, поскольку и те, и другие обладают равными правомочиями. Можно, пожалуй, отметить, что полномочия комитетов носят, как правило, отраслевой, а комиссий - межотраслевой и организационный характер. Основная направленность деятельности комитетов и комиссий - предварительная проработка вопросов, составляющих компетенцию каждой из палат. Именно на комитеты и комиссии возложена разработка законопроектов и поправок к ним, предварительное рассмотрение проектов федеральных законов и иных вопросов, относящихся к ведению палаты.

Комитеты и комиссии образуются из числа парламентариев соответствующей палаты. При этом комитеты являются постоянно действующими органами, в то время как комиссии могут быть и временными. Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы возлагают на каждого члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (за исключением председателей обеих палат и заместителей Председателя Совета Федерации) обязанность состоять в одном из комитетов (одной из комиссий). В целях обеспечения эффективности деятельности комитетов и комиссий им предоставляется ряд правомочий, в том числе: направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц.

Регламенты палат устанавливают количественные критерии для формирования комитетов и комиссий. Так, в Совете Федерации минимальная численность комитета составляет семь членов Совета Федерации, а минимальная численность комиссии - 15 членов палаты. Численный состав каждого комитета Государственной Думы не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Избрание членов Совета Федерации в тот или иной комитет обусловливается желанием самого парламентария, а также опытом его работы в той области общественных отношений, которая выступает предметом деятельности комитета, комиссии Совета Федерации. В Государственной Думе комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Персональный состав комитетов, комиссий утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением палаты.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации в палате функционируют 16 комитетов и 11 комиссий. В Государственной Думе V созыва образовано 32 комитета. В отличие от комитетов комиссии Государственной Думы образуются в случаях и порядке, установленных Конституцией, федеральными законами и Регламентом палаты. К числу первых можно отнести специальную комиссию, образуемую в соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции для дачи заключения по вопросу о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности.

Регламент Государственной Думы предусматривает создание в палате, в частности, Комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Эта Комиссия имеет статус комитета. В целях обеспечения необходимой степени конфиденциальности и персональной ответственности за сохранение государственной тайны при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой образована постоянная Комиссия по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности РФ. Для обеспечения эффективной реализации комитетами своих функций регламенты палат наделяют комитеты правомочиями по созданию подкомитетов по основным направлениям своей деятельности и рабочих групп.

Возглавляет деятельность комитета председатель комитета. Председатели комитетов палат осуществляют организационные функции (организация работы комитета, ведение его заседаний и созыв внеочередных заседаний, руководство аппаратом комитета и т.д.) и представительские полномочия, олицетворяя комитет во взаимоотношениях с субъектами законодательной инициативы, соответствующими органами парламентов иностранных государств и др. Основной формой работы комитетов и комиссий является заседание. Регламенты устанавливают периодичность проведения заседаний комитета не реже 2 раз в месяц и вменяют в обязанность парламентариям присутствовать на заседаниях комитета. На заседание комитета также могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, СМИ.

Наряду с постоянно действующими органами палаты Федерального Собрания могут образовывать временные рабочие органы - временные комиссии. Такие комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В соответствии с Регламентом Государственной Думы палатой создаются временные комиссии, целью которых является обеспечение деятельности Государственной Думы по отдельным процедурным вопросам. На первом заседании Государственная Дума избирает Временную комиссию по Регламенту и организации работы. Эта комиссия вплоть до избрания Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы осуществляет регистрационные полномочия и ряд процедурных полномочий. В Совете Федерации функционируют временные комиссии по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству; по вопросам подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи и др.

Со вступлением в силу в декабре 2005 г. Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" получило новое развитие создание палатами специализированных комиссий парламента. Следует отметить, что вопрос о принятии такого закона возникал неоднократно. В Государственную Думу вносились соответствующие законопроекты, однако согласованная позиция не была выработана. В то же время в парламентской практике такие комиссии существовали. Так, Советом Федерации в сентябре 2004 г. была создана Парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия - Алания 1-3 сентября 2004 г. Целью деятельности такой комиссии стало расследование причин произошедших трагических событий, на которые парламент, важнейший государственный орган, не мог не отреагировать. Парламентская комиссия была образована в рамках полномочия Совета Федерации по созданию комиссии для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В ее состав вошли и представители другой палаты.

Деятельность подобных комиссий осуществляется по аналогии с деятельностью следственных и следственно-ревизионных комиссий, комитетов, известных мировой практике парламентаризма, и представляет собой парламентское расследование. Данная форма парламентского контроля применяется во многих странах. История парламентаризма знает и случаи, когда проведенные парламентом расследования оказали существенное влияние на политические процессы в государстве. В России до настоящего времени в силу отсутствия нормативных основ деятельности подобного рода органов эффективность предпринимаемых парламентом в этом направлении мер была не столь высока.

Согласно принятому Закону парламентскому расследованию подлежат: факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом предметом расследования не может быть установление виновности конкретных лиц - это прерогатива судебных органов. Анализ положений Закона свидетельствует о том, что парламентское расследование и его результаты, по существу, являются официальной оценкой событий и фактов, получивших большой общественный резонанс. Парламентское расследование представляет собой особый вид расследования, отличный от того, который осуществляется в деятельности правоохранительных органов или в ходе судебного разбирательства.

Для проведения парламентского расследования создается комиссия, которая формируется на паритетных началах обеими палатами парламента. По результатам проведенного расследования комиссия представляет палатам Федерального Собрания итоговый доклад, в котором содержатся выводы комиссии по расследованным ею фактам и обстоятельствам, а также могут содержаться предложения об освобождении должностных лиц, действия или бездействие которых привели к возникновению расследовавшихся фактов и обстоятельств, от должности. Итоговый доклад утверждается палатами и направляется Президенту, Правительству, публикуется в СМИ, после чего расследование считается законченным. Пока не было примеров создания комиссий по новому закону.

Помимо названных органов в палатах создаются экспертные советы, включающие в свой состав специалистов в качестве экспертов по тем или иным рассматриваемым палатой вопросам.

Для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции, федерального конституционного закона, принятого Государственной Думой федерального закона могут создаваться согласительные комиссии. Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.

Одной из форм работы палат парламента являются парламентские слушания, представляющие собой обсуждение в палатах актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Основной их целью является выявление мнения приглашенных к участию экспертов по обсуждаемым проблемам, выработка согласованной позиции и рекомендаций, способствующих качественному решению вопросов. Выполняя, с одной стороны, роль обратной связи с общественностью, парламентские слушания, с другой стороны, являются и инструментом парламентского контроля. Круг выносимых на обсуждение проблем широк, но ограничивается компетенцией палат. Зачастую предметом парламентских слушаний становятся: законопроекты, требующие публичного обсуждения; важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Проводятся парламентские слушания по инициативе председателей палат, их заместителей, комитетов палат, группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек или депутатских объединений и комиссий Государственной Думы. Подготовку парламентских слушаний осуществляют, как правило, комитеты (комиссии) палат. Парламентские слушания проводятся открыто, с привлечением СМИ, общественных объединений и общественности, но могут быть и закрытыми - в случае обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной и иной охраняемой законом тайной. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение по обсуждаемому вопросу, рекомендации и иные документы.

4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи каждая из палат принимает свой регламент. Это единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Парламентский регламент стоит в особом ряду актов, детально определяющих внутреннюю структуру и порядок деятельности государственных органов, их центральных и региональных учреждений. Парламентские регламенты принимаются, как правило, самостоятельно парламентами или их палатами (причем не только под титулом "регламент"; например, в США - это Постоянные правила палат Конгресса, в Швеции - Акт о Риксдаге), хотя, например, в Швеции, Эстонии регламент должен быть облечен в форму закона, во Франции - органического закона. Регламенты палат Федерального Собрания принимаются в форме их постановлений, что в целом соответствует общемировой практике.

Весьма значимым вопросом остается проблема авторитета парламентского регламента для других органов государственной власти. В частности, практически все из них имеют свои правила подготовки, внесения и сопровождения законопроектов, а также взаимодействия с другими субъектами законодательного процесса. И причины многих сбоев в законотворческой и иной деятельности парламентов нередко заключаются в отношении к парламентским регламентам как внутренним актам, а в большей мере - в сомнении в возможностях палат самостоятельно развивать конституционные положения о порядке прохождения законопроекта. В этой связи поднимается вопрос о некоем сводном акте, регламентирующем вопросы взаимодействия парламента и других высших государственных органов в законодательном процессе в целях повышения его эффективности*(1013). Инициируется подготовка различных проектов федеральных законов, регулирующих стадии законодательного процесса. Так, в 1996 г. в первом чтении были приняты проекты федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов".

В связи с вышесказанным возникает проблема соотношения регламента и конституции. Конституция не должна превращаться в регламент, равно как и регламент - в конституцию. Как свидетельствует зарубежный опыт, выдержать здесь абсолютно рассчитанные параметры в надлежащем размещении материально-процессуального массива хотя и достаточно трудно, все-таки возможно. Конституция как акт длительного действия должна избегать в содержательном плане излишней детализации. В противном случае она будет находиться в зависимости от конъюнктурных соображений, что снизит ее системообразующую роль*(1014). Конституция должна устанавливать общую последовательность парламентских процедур, не конкретизируя их. Российский Основной Закон вполне отвечает этому условию. Весьма выдержанными в этом плане также можно считать, например, конституции США, ФРГ, Италии, Франции.

Регламенты палат Федерального Собрания постоянно совершенствуются в связи с внутрипарламентскими структурными перестройками, модификациями порядка работ палат и т.д. В ходе законотворческой деятельности Федерального Собрания в обеих его палатах неоднократно поднимались вопросы неопределенности целого комплекса конституционных установлений, касающихся процедурных вопросов (например, о распространении 14-дневного срока, установленного ч. 4 ст. 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции; о понятии общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации; о наименовании и правовой форме документа, содержащего поправку к Конституции, и др.). Выработанные по этим вопросам правовые позиции Конституционного Суда также являлись факторами внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Этот орган, образуемый многими парламентами зарубежных государств (Австралия, Италия, Франция), представляет собой специфическую форму парламентского контроля. Состав и порядок деятельности Счетной палаты устанавливаются федеральным законом.

Палаты Федерального Собрания принимают непосредственное участие в формировании Счетной палаты. Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой, заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации. Палаты парламента также назначают по половине состава аудиторов Счетной палаты. Федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 29.03.2008) установлена исключительная прерогатива Президента по представлению палатам Федерального Собрания кандидатур на указанные должности (см. комментарии к п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "г" ч. 1 ст. 103).

Конституция в качестве основной и единственной функции Счетной палаты определяет контроль за исполнением федерального бюджета. Развивая конституционные положения, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в качестве задач, стоящих перед этим органом, называет также: организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов; финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и др.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета. На основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.

Будучи органом, подотчетным Федеральному Собранию, Счетная палата регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Так, в 2006 г. Счетной палатой было проведено 551 контрольное мероприятие и выявлено: финансовых нарушений - на сумму 82,3 млрд руб., нецелевое расходование средств - на сумму 2,7 млрд руб. При этом на содержание Счетной палаты было затрачено 1 млрд 193 млн руб. По итогам работы Счетной палаты было возбуждено 87 уголовных дел.

Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

В 2001 г. Счетная палата предложила внести изменения в Федеральный закон, регулирующий ее деятельность. Эти предложения предполагали переподчинение ее непосредственно Президенту, наделение ее полномочиями возбуждения уголовных дел, создание структурных подразделений Счетной палаты в федеральных округах, субъектах РФ, городах, районах и т.д. Это превратило бы Счетную палату в контролирующий орган, включенный в систему органов исполнительной власти. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, провозглашает безусловную независимость контрольного органа от проверяемых им организаций (ст. 5). Но указанная Декларация допускает такое положение, когда контрольный орган выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего, требуя вместе с тем, чтобы конституция и закон содержали положения, обеспечивающие автономию контрольного органа и возможность работать с высокой степенью инициативности (ст. 8).