Статья 112 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства Российской Федерации освобожден от должности Президентом Российской Федерации.

2. Председатель Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации). Государственная Дума не позднее недельного срока принимает решение по представленным кандидатурам.

3. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой.

4. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров Президент Российской Федерации вправе назначить заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства Российской Федерации. Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных в соответствии с частью 2 настоящей статьи кандидатур более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации (за исключением должностей федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации) остаются вакантными, Президент Российской Федерации вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

5. В случае, предусмотренном частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, а также в случае роспуска Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации) по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Комментарий к Статье 112 Конституции РФ

1. Комментируемая статья конкретизирует положения п. "д" ст. 83 Конституции, согласно которому Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Поскольку федеральные министры являются руководителями одного из видов федеральных органов исполнительной власти и входят в состав Правительства по должности, первоочередная задача перед формированием Правительства - определить структуру этих органов. Часть 1 комментируемой статьи, по сути, закрепляет данное полномочие за Президентом. Председатель Правительства обязан лишь дать предложения по данной структуре, причем не позднее недельного срока.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(1040), структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Законе о Правительстве РФ.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Законом о Правительстве РФ и указами Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. При этом, по смыслу п. "а" ст. 106, п. "а" ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115, а также ч. 3 ст. 90 Конституции, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" до соответствующего нормативного толкования Конституционного Суда интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, которую представляет Председатель Правительства, в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи, для утверждения Президенту.

Это обстоятельство служило основанием полагать, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти", предусмотренное п. "г" ст. 71 Конституции, включает в себя Правительство, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться, по мнению Государственной Думы, федеральным законом*(1041).

Данный вопрос имел не только теоретическое значение, а напрямую предопределял решение вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти по установлению системы и структуры органов исполнительной власти.

Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции).

В свете приведенного решения КС РФ под системой федеральных органов исполнительной власти понимаются виды органов исполнительной власти. Поскольку сама Конституция не требует для решения данного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона*(1042), этим не исключается возможность установления системы органов исполнительной власти другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114).

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов*(1043) Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

Понятия "система федеральных органов исполнительной власти" и "структура федеральных органов исполнительной власти" не являются тождественными. Если понятие "система" больше говорит о целостности исполнительной власти как ветви государственной власти, выраженной совокупностью органов, то понятие "структура" позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы.

За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти менялась неоднократно. Так, если в соответствии с Указом Президента РФ от 28.11.1991 N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР" структурными звеньями системы федеральных органов исполнительной власти являлись министерства, государственные комитеты, комитеты, агентства, службы, то в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 06.09.1996) - Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

Но практику их функционального разграничения было трудно признать оптимальной. На федеральное министерство, как и на госкомитет, например, были возложены, по сути, одинаковые функции - управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере были присущи и другим федеральным органам исполнительной власти. Это послужило одной из причин начала административной реформы*(1044).

В марте 2004 г. проведено реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Между перечисленными государственными органами, несмотря на общие черты и признаки, позволяющие объединить их в единую систему, имеются тем не менее существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам. Это вытекает из положений названного Указа, который дает следующие определения федеральных органов исполнительной власти:

- федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

- федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной без опасности;

- федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Очевидно статусное различие перечисленных государственных органов. Так, действующая система федеральных органов исполнительной власти закрепляет только за министерствами нормотворческое правомочие, тем самым выделяя их в иерархии федеральных органов исполнительной власти. Ряд федеральных служб и агентств передаются в ведение министерств по отраслевой направленности их деятельности, и министерствам переходят функции по координированию и контролю за деятельностью находящихся в их ведении федеральных служб и агентств. Определенные исключения из принятой схемы представляют собой агентства и службы, переданные под непосредственное руководство Президента или Правительства с закреплением за ними не только правоприменительных, но и правотворческих полномочий, что подтягивает таким образом их статус до уровня министерств*(1045).

2. После назначения Председателя Правительства наступает следующий этап формирования Правительства - определение персонального состава Правительства: назначение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

На этой стадии формирования Правительства глава государства на практике играет ведущую роль, хотя без предложений главы Правительства назначение его членов не должно состояться. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за главой государства. Предложение Председателя Правительства также является обязательным условием и применительно к руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых в соответствии с Законом о Правительстве РФ (ст. 32) осуществляет Президент. Тем не менее допускается, что Председатель Правительства может отказаться от предложений кандидатур на какие-то должности, оставив их назначение полностью на усмотрение Президента.

Надо заметить, что ни Конституция, ни Закон о Правительстве РФ практически не предусматривают требований к кандидатам в члены Правительства. Закон о Правительстве РФ лишь устанавливает, что Председатель Правительства должен быть гражданином РФ и не иметь иного гражданства, а также запрещает всем членам Правительства: совмещать данную должность с выборной должностью представительного органа власти (должностью члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта РФ и депутата представительного органа муниципального образования), другой должностью в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности и др. (см. ст. 11).

Во многих зарубежных странах конституции и законодательство предъявляют требования к гражданству (Мексика, Швеция), возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия), сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеданию (Норвегия, Швеция) и др.