Вы здесь

Статья 71 Конституции РФ

В ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности*(13);

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Комментарий к Статье 71 Конституции РФ

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Президента, Федерального Собрания, Правительства и др.). Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление Федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина. В ст. 71 Конституции закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения РФ.

В ч. 1 ст. 76 Конституции установлено, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения РФ могут издаваться также указы Президента. В соответствии с принятыми по предметам ведения РФ федеральными конституционными законами и федеральными законами Президент, Правительство и федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты.

А. Принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением относятся к важнейшим и неотъемлемым полномочиям Российской Федерации как суверенного государства. Тот факт, что принятие и изменение Конституции является исключительной прерогативой РФ, подчеркивает конституционную природу Федерации в современной России. Регулирование этих вопросов ввиду их особой важности осуществляется самой Конституцией и составляет ее отдельную часть.

Конституция предусматривает два вида изменений - конституционные поправки и пересмотр Конституции (см. комментарий к гл. 9). При этом процедуры внесения поправок в разные главы Конституции различаются. Так, Конституция прямо запрещает пересмотр Федеральным Собранием гл. 1 ("Основы конституционного строя"), гл. 2 ("Права и свободы человека и гражданина") и гл. 9 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции") Основного Закона (см. комментарии к ч. 1 ст. 16, ст. 64, ч. 1 ст. 135). В случае если предложение о пересмотре положений указанных глав будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается в конституционно установленном порядке (см. комментарий к ч. 2 и 3 ст. 135).

Любые изменения текста положений гл. 3-8 (исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений) считаются конституционными поправками и могут быть приняты только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции. Поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ (см. комментарий к ст. 136). Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции были дополнительно разъяснены Конституционным Судом РФ в его Постановлении от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" и конкретизированы Федеральным законом от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Специальный порядок предусматривается для внесения изменений в ст. 65 Конституции, в которой определяется состав Российской Федерации и перечислены наименования всех ее субъектов (см. комментарий к ст. 137).

К ведению РФ отнесено также принятие, изменение федеральных законов и контроль за их исполнением. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории (см. комментарий к ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 76). Под "федеральными законами" понимаются принятые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (см. комментарий к ч. 1 ст. 76), а также федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к ч. 2 ст. 76).

Властными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением федеральных законов в Российской Федерации наделены различные государственные институты: Президент, Конституционный Суд, палаты Федерального Собрания, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, другие органы судебной власти, прокуратура РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др. Особенности их компетенции и полномочий определяются как положениями Конституции, так и нормами федеральных законов.

Б. Отнесение к исключительному ведению РФ ее федеративного устройства и территории является одним из важнейших условий обеспечения суверенитета, единства и целостности российского государства. Регулирование этих предметов ведения осуществляется прежде всего Конституцией.

Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его федеративного устройства отнесены к основам конституционного строя (см. комментарии к ст. 1, 4, 5, 11). Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующей Конституции, ее пересмотр*(770). Собственно федеративному устройству российского государства посвящена гл. 3 Конституции (см. комментарии к ст. 65-79), положения которой конкретизируются и развиваются путем принятия соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов*(771), а также могут быть уточнены или изменены путем внесения конституционных поправок.

Федеративное устройство включает в себя описание принципов и существующей структуры федеративного государства, а также различные институциональные механизмы, обеспечивающие подчинение субъектов, составляющих Федерацию, центральной власти при соблюдении определенных конституционных условий. Закрепленное в конституционных положениях федеративное устройство государства отражает концептуальные особенности модели федерализма, принятой в той или иной стране. Основными принципами федеративного устройства РФ являются государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, а также равноправие и самоуправление народов в России (см. комментарий к ч. 3 ст. 5).

Характер федеративного устройства РФ исторически обусловлен тем, что субъекты Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Конституция связывает суверенитет РФ, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов, находящихся в составе РФ, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве. Суверенитет, предполагающий, по смыслу ст. 3-5, 67 и 79 Конституции, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус (см. Постановление КС РФ от 07.06.2000 N 10-П).

Непосредственно Конституцией предусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства (см. комментарии к ч. 2 ст. 65, ч. 3-5 ст. 66, ч. 2 ст. 70, ст. 76, ч. 1 ст. 77 и др.).

Одним из существенных элементов федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также о взаимном делегировании части полномочий (см. комментарии к ч. 3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 78). Указанные акты не только являются конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, но и способствуют совершенствованию федеративных отношений в целом. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий обеспечивают на практике согласование интересов Федерации и ее субъектов, способствуют повышению эффективности взаимодействия органов государственной власти, а также предоставляют уникальные возможности для поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституцию и законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения РФ, статуса и предметов ведения ее субъектов Конституцией и законами возлагается на Президента, Совет Федерации, Правительство, Конституционный Суд, органы государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарии к ст. 15, п. "а" ч. 1 ст. 72, ст. 80, 85, 102, 106, 114, 125).

Будучи предметом исключительного ведения Российской Федерации, территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (см. комментарий к ч. 1 ст. 67). При этом территория РФ является не механической суммой территорий составляющих ее субъектов, а неприкосновенной целостностью, на которую без каких-либо изъятий распространяется суверенитет РФ, верховенство Конституции и федеральных законов (см. комментарий к ст. 4). Именно на федеральном уровне обеспечивается защита неприкосновенности и целостности территории РФ.

В. Пунктом "в" комментируемой статьи к ведению РФ отнесены различные вопросы, объединенные тем, что они определяют основные характеристики правового статуса человека и гражданина. Закрепление регулятивных полномочий в этой предметной области в качестве общефедеральной функции обусловлено вытекающими из Конституции (ч. 2 ст. 6, ч. 1, 2 ст. 19) принципами равенства всех перед законом, социально-территориального равноправия (см. комментарий к ст. 19), единства правового статуса человека и гражданина на всей территории*(772). Эти принципы предполагают, в частности, необходимость установления и гарантирования в любом месте жительства в пределах государственных границ РФ универсального набора субъективных юридических возможностей каждой личности в объеме не ниже, чем это предусмотрено Конституцией.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина охватывает собой достаточно широкий круг нормотворческих возможностей, который включает в себя прежде всего государственно-правовое признание и, соответственно, юридическое закрепление прав и свобод, в том числе путем установления их нормативного содержания, определения условий реализации, введения возможных ограничений. Раскрывая смысл понятия "регулирование прав и свобод", следует учитывать взаимосвязь комментируемого положения с нормами п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции, устанавливающими в качестве предмета совместного ведения РФ и ее субъектов защиту прав и свобод. Эти конституционные положения, рассматриваемые во взаимосвязи с нормами ч. 2 ст. 76 Конституции, предполагают осуществление субъектами РФ не только организационно-управленческих, финансово-экономических, иных форм правообеспечительной деятельности, но и законодательного регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина с соблюдением при этом норм федерального права, что необходимо учитывать при определении конституционных параметров регулирования прав и свобод человека и гражданина как предмета ведения РФ: такое федеральное регулирование, во всяком случае, не может препятствовать субъектам РФ исполнять в порядке реализации присущих им законотворческих полномочий конституционную правозащитную функцию.

Под защитой прав и свобод следует понимать обеспечиваемую государством эффективную возможность пользования правами и свободами путем создания социально-политических, материально-финансовых, организационно-процедурных и других условий для их осуществления; оказания помощи, содействия в их реализации и, напротив, устранения к тому препятствий; предотвращения их нарушения; а также путем воздержания самого государства от необоснованного и неправомерного вмешательства в права и свободы, от блокирования возможности воспользоваться ими, тем более от умаления их существа. По смыслу Конституции, защита прав и свобод является обязанностью всех органов и должностных лиц как государственной власти, так и местного самоуправления. Защита прав и свобод человека и гражданина составляет и предмет ведения РФ, и предмет совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72), что предполагает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной ответственности каждого из территориальных уровней государственной власти за состояние дел в этой области (см. комментарий к п. "б" ч. 1 ст. 72).

Отнесение регулирования и защиты прав и свобод к ведению РФ во взаимосвязи с императивным предписанием положения ч. 1 ст. 76 Конституции предполагает не только право, но и обязанность федерального законодателя на основе Конституции, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, а также положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17), определить законодательные основы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, которые хотя и являются в силу Конституции непосредственно действующими (ст. 18), требуют в своей основе нормативно определенного порядка правопользования. Наличие такой обязанности федерального законодателя подтверждается в практике Конституционного Суда РФ (см., например: абз. 6 п. 2 мотивировочной части Постановления от 01.02.2005 N 1-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения от 06.11.1998 N 149-О*(773)).

Вместе с тем на федеральном уровне правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться не только федеральным законом, но и иными федеральными нормативными правовыми актами в порядке, предусмотренном Конституцией. В частности, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 1 и 3 ст. 90 и п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции, Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, уполномочен издавать в целях реализации своих конституционных функций, в том числе правозащитной, указы нормативного характера, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Нормотворческими регулятивными полномочиями в этой сфере обладает и Правительство РФ, которое, по смыслу находящихся в системной связи норм п. "е" ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115 и п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции, вправе на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издавать нормативные постановления для осуществления мер по обеспечению прав и свобод граждан.

В компетенцию Российской Федерации Конституция включает также регулирование вопросов гражданства в Российской Федерации. Институт гражданства имеет сложную природу, в которой сочетаются как публично-правовые, государственно-властные начала, воплощающие проявление в нем государственного суверенитета, суверенное право РФ определять основания и условия приобретения гражданства и, соответственно, относящиеся к основам конституционного строя РФ, так и субъективно-личностные характеристики данного института как элемента правового статуса личности, определяющие субъективное право человека на вступление в гражданство РФ (см. комментарий к ст. 6). В этом плане конституционное содержание института гражданства состоит в том, что оно, выражая особое правовое состояние лица, характеризующее его устойчивую политико-правовую связь с государством, служит тем самым правовым основанием для приобретения всей полноты прав, свобод и обязанностей, признаваемых Конституцией за гражданами РФ*(774).

Определение рассматриваемого предмета ведения РФ как "гражданства в Российской Федерации" не означает, что Конституция предполагает возможность установления наряду с гражданством РФ также и гражданства республик в составе РФ, названных в Конституции государствами (ч. 2 ст. 5), или иных субъектов РФ. Гражданство суть проявление суверенной государственной власти, выражающее на субъективно-личностном уровне верховенство государства, которое по отношению к своим гражданам проявляется и как территориальное, и как личное верховенство*(775). В Определении от 06.12.2001 N 250-О Конституционный Суд РФ, исходя из того, что Конституция не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ, указал, что тем самым Конституция предопределяет и решение производного вопроса - о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Отнесение п. "в" ст. 71 Конституции вопросов гражданства в Российской Федерации к исключительному ведению РФ во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции означает, отмечено в Определении, регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории РФ (см. п. 3.1 и 3.4 мотивировочной части Определения КС РФ от 06.12.2001 N 250-О*(776)). В соответствии с этим Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2008), устанавливая на всей территории РФ единое гражданство РФ, закрепляет основания и порядок приобретения и прекращения российского гражданства.

В качестве относительно самостоятельного предмета ведения РФ Конституция выделяет регулирование и защиту прав национальных меньшинств.

Особое внимание конституционного законодателя к вопросам защиты прав и интересов этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства, определяется прежде всего многонациональной природой народа РФ, единство и устойчивость которого во многом связаны с наличием у каждой из образующих его социально-этнических групп, включая малочисленные, реальных возможностей для сохранения своей национально-культурной идентичности и в соответствии с этим для национально-культурного развития на равноправной основе с иными социально-этническими группами в составе многонационального народа РФ как неотъемлемая его часть. Между тем существование национальных меньшинств, несмотря на то, что лица, принадлежащие к ним, обладают тем же объемом прав человека, что и составляющие большинство, уже создает определенную угрозу реализации их прав. В силу этого их права должны быть обеспечены дополнительными гарантиями. В этом и заключается основной смысл и идея предоставления национальным меньшинствам дополнительных (или специальных) гарантий для реализации их прав*(777). При этом регулирование соответствующих вопросов должно основываться на общедемократических представлениях о статусе меньшинства, мнение которого должно быть учтено и интересы гарантированы.

С формально-юридической же точки зрения - в системе нормативных установлений действующей Конституции - компетенция Российской Федерации в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств соответствует конституционным принципам демократии*(778), равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 5), обязанности государства гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности (ч. 2 ст. 19); обязанностям РФ по гарантированию всем ее народам права на сохранение родного языка, создания условий для его изучения и развития (ст. 68)*(779), а также прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69); определяется правом каждого на пользование родным языком (ч. 2 ст. 26); согласуется с конституционными запретами пропаганды или агитации, возбуждающих национальную ненависть и вражду, пропаганды национального или языкового превосходства, создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание национальной розни (ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29).

Отсутствие конституционной и законодательной дефиниции понятия "национальные меньшинства" само по себе не может рассматриваться как несовместимое с Конституцией. Дело в том, что, как это подчеркивается и в решениях Европейского Суда по правам человека, "определение понятия "национальное меньшинство" очень трудно сформулировать; данный термин не содержится ни в одном из международных договоров"*(780). Опираясь на эти доводы, Европейский Суд не признал нарушением принципа правовой определенности отсутствие в национальном законодательстве Польши дефиниции рассматриваемого термина.

Смысл понятия "национальное меньшинство" может и должен выводиться из системы правового регулирования, правоприменительной, включая судебную, практики и юридической доктрины, анализ которых позволяет в обобщенном плане считать национальным меньшинством социальную группу, объединенную единством самосознания и психофизического типа, духовно-культурными и хозяйственно-экономическими устоями и находящуюся в ситуации меньшинства в пределах границ того или иного публично-территориального образования. Регулирование прав национальных меньшинств представляет собой разновидность правового регулирования прав и свобод человека и гражданина и осуществляется путем закрепления прав национальных меньшинств, установления их нормативного содержания, порядка и условий реализации, а также через их ограничения. При этом понятием "права национальных меньшинств" охватываются как права этнических общностей в целом, так и права отдельных лиц, относящихся к соответствующей этнической общности, а потому регулированию и защите со стороны государства в данном случае подлежат индивидуальные и коллективные права, а также права коллектива.

Что же касается "защиты" прав национальных меньшинств, то это понятие, используемое в Конституции в широком смысле, включает в себя не только противодействие противоправным деяниям и пресечение нарушения прав и законных интересов национальных меньшинств, но и обеспечение соответствующим группам населения права на сохранение основных характеристик, которые отличают национальное меньшинство от большинства населения (как то: язык, культура, традиции, обряды, способы ведения хозяйства и др.). Защита прав национальных меньшинств, согласно Конституции, является не только предметом ведения РФ, но и предметом совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Это означает, что соответствующая группа прав должна обеспечиваться согласованными действиями Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов, при том что субъекты РФ, будучи обязанными в полной мере реализовать на своей территории федеральный стандарт гарантирования прав национальных меньшинств, вправе повышать его уровень и вводить дополнительные меры государственной поддержки и защиты (см. комментарий к п. "б" ч. 1 ст. 72).

Принципы правового регулирования прав национальных меньшинств определяются основами конституционного строя, разделением государственной власти и разграничением ее предметов ведения и полномочий по территориальным уровням и субъектам, общегосударственными интересами, сложившимися на конкретно-историческом этапе развития РФ (в настоящее время они отражены в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации*(781)), а также общепризнанными принципами и нормами международного права.

В соответствии с ратифицированной Российской Федерацией Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств*(782) Россия приняла на себя, в частности, следующие обязательства:

- гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона; принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения (ч. 1 и 2 ст. 4);

- поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно - религию, язык, традиции и культурное наследие (ч. 1 ст. 5);

- воздерживаться от любых политических или практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищать этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию (ч. 2 ст. 5);

- обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний, ассоциаций, свободу выражения мнения, свободу мысли, совести, религии, а также право свободно и беспрепятственно пользоваться языком своего меньшинства устно или письменно в частной жизни и публично (ст. 7-11);

- не препятствовать осуществлению прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные контакты через границы с лицами, на законных основаниях находящимися на территории других государств, в частности с лицами, с которыми они имеют общую этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность или общее культурное наследие (ч. 1 ст. 17) и др.

Важным законодательным институтом обеспечения прав национальных меньшинств является национально-культурная автономия, представляющая собой способ национально-культурного (а не национально-территориального) самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов, а также для получения государственной поддержки, в том числе финансового характера*(783).

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной и подлежит государственной регистрации. При этом в пределах субъекта РФ местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии, что, как указал Конституционный Суд, не противоречит Конституции, поскольку создание такой автономии не препятствует деятельности не вошедших в нее местных национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры объединений граждан РФ, относящих себя к той же этнической общности (см. Постановление от 03.03.2004 N 5-П*(784)). Национально-культурная автономия является специфической организационно-правовой формой защиты прав именно национальных меньшинств, а потому не может использоваться для реализации прав территориального этнического большинства.

Г. Пункт "г" комментируемой статьи относит к ведению РФ: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Как разъяснил Конституционный Суд в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(785), под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ, понимается единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

Конституция (ч. 1 ст. 11) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему: согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих их органов (см. комментарий к ст. 10).

Положения п. "г" комментируемой статьи исходят из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ч. 1 ст. 3 Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства РФ. Особенности же правового регулирования порядка организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции (гл. 4-7) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов. Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции.

С понятием "система федеральных органов власти" тесно связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти" - см. комментарий к ч. 2 ст. 77) и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система" - см. комментарий к ч. 3 ст. 118). В Постановлении от 27.01.1999 N 2-П Суд разъяснил, что федеральные органы исполнительной власти, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему со своей собственной структурой. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства, осуществляющего согласно ее ст. 110 исполнительную власть в Российской Федерации, устанавливает состав Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (см. ч. 1 ст. 78).

По смыслу п. "г" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции, определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114). На практике в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Закона о Правительстве РФ, иных федеральных законов, а также указов Президента РФ*(786).

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции судебная система РФ (система федеральных органов судебной власти) устанавливается Конституцией (см. также комментарии к ст. 125-128) и федеральным конституционным законом - Законом о судебной системе РФ.

Формирование федеральных органов государственной власти - предмет регулирования самой Конституции, которая устанавливает порядок выборов Президента (п. 4 ст. 81), формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы (п. 2 ст. 96), назначения Председателя Правительства (п. 1 и 2 ст. 111), назначения судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, других федеральных судов (ст. 128). На основании положений Конституции по вопросам порядка формирования федеральных органов государственной власти также приняты и действуют федеральные конституционные и федеральные законы.

Д. Пункт "д" относит к предметам ведения РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Конституция закрепляет различные формы собственности: частную, государственную, муниципальную, иные формы собственности, которые в равной мере защищаются государством (см. комментарий к ч. 2 ст. 8). Государственная собственность выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК). Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов РФ в соответствии с Конституцией является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к п. "г" ч. 1 ст. 72). При этом согласно ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (ч. 5 ст. 214). Этот федеральный закон до настоящего времени не принят.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного нормативного правового регулирования. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности являются их значимость для общества в целом как публичного достояния многонационального народа России, а также исключительная роль в реализации органами государственной власти РФ их конституционных полномочий, связанных с защитой государственного суверенитета России, прав и свобод ее граждан, обеспечения обороны и безопасности страны, развития экономики, реализации социальных и других публичных функций государства. Исходя из этого часть объектов государственной собственности закреплена за Российской Федерацией непосредственно Конституцией в качестве предмета ее исключительного ведения: средства федерального бюджета и федеральных фондов (см. комментарий к п. "з" ст. 71); федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сообщения (см. комментарий к п. "и" ст. 71); оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств (см. комментарий к п. "м" ст. 71) и др.

Некоторые объекты государственной собственности могут быть отнесены к исключительному ведению РФ федеральными законами. Например, ЛК закрепляет в федеральной собственности лесные участки в составе земель лесного фонда (ст. 8). В отношении федеральной государственной собственности Российская Федерация осуществляет правовое регулирование и все правомочия собственника (владение, пользование и распоряжение). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерация как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (см. п. 3 ст. 214 и ст. 125). Объем функций, прав и обязанностей в этой сфере распределяется между Президентом, федеральными органами законодательной и исполнительной власти согласно Конституции и федеральным законам.

Законодательное регулирование в сфере федеральной государственной собственности осуществляет Федеральное Собрание. Оно связано как с установлением принципов и системы управления федеральной государственной собственностью, так и с созданием различных гражданско-правовых режимов для входящего в эту собственность имущества путем изъятия его из оборота в силу специальных законов, запрета или ограничения их приватизации (например, стратегических предприятий, памятников истории и культуры и т.п.). Федеральный законодатель вправе также устанавливать как общий, так и особые режимы перехода государственного имущества к другим субъектам гражданско-правового оборота (например, особый порядок оборота земель сельскохозяйственного назначения, отчуждения акций находящихся в собственности государства акционерных обществ)*(787).

Несмотря на значительное число нормативных правовых актов, принятых в отношении федеральной государственной собственности, существует определенная пробельность в законодательном регулировании этой сферы. Так, например, ГК предусматривает принятие ряда федеральных законов, без которых правовая база управления государственной собственностью в целом и федеральной собственностью в частности, включая ее приватизацию, не может считаться достаточной. Среди них - уже упоминаемый выше федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ (ст. 214 ГК), федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (ст. 212 ГК), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), а также федеральный закон о национализации, т.е. об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (ст. 235 ГК)*(788). В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов Российской Федерации в целом как собственника.

В отсутствие федеральных законов Президент осуществляет законодательное регулирование по вопросам федеральной собственности. Кроме того, Президент непосредственно участвует в управлении федеральной собственностью, включая ее пообъектное разграничение, принятие решений о включении акционерных обществ в перечень стратегических или исключении из указанного перечня, создание государственных корпораций и др.*(789). Акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральному законодательству. Президент обеспечивает также согласованное взаимодействие органов государственной власти, в том числе по вопросам, связанным с управлением федеральной собственностью.

Впервые в новейшей истории России полномочия Правительства (в то время - Совета Министров РСФСР) по распоряжению и управлению государственным (республиканским) имуществом были прямо установлены Законом РСФСР от 31.10.1990 "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР". С момента принятия Конституции 1993 г. Правительство осуществляет свои полномочия в сфере управления федеральной собственностью на основании п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции. Указанное конституционное положение конкретизировано нормами Закона о Правительстве РФ.

Правительство не только осуществляет права собственника, но также участвует в правовом регулировании отношений в этой сфере*(790). Кроме того, например, в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" Правительство разрабатывает и утверждает прогнозный план (программу) приватизации объектов федеральной государственной собственности, который содержит перечень федеральных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий другие федеральные органы и структуры исполнительной власти*(791).

Важнейшей функцией управления федеральной государственной собственностью является контроль эффективности ее использования. Согласно абз. 3 ст. 2 Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 29.03.2008) одной из задач этого органа, выполняющего функции высшего органа внешнего финансового контроля страны, является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности. Кроме того, Счетная палата в соответствии с законодательством осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения федеральным государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи), а также от управления объектами федеральной собственности (ст. 18 Закона).

Разрешение споров имущественного характера, связанных с объектами федеральной собственности, относится к компетенции арбитражных судов, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти либо между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ разрешаются Конституционным Судом (см., например, Постановление КС РФ от 09.01.1998 N 1-П*(792)).

Е. Указанные в п. "е" предметы ведения - установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации - закрепляют право Российской Федерации самостоятельно определять цели, задачи и методы их достижения в ключевых сферах внутренней политики, имеющих исключительное значение как для самого существования РФ - целостного суверенного государства, так и для обеспечения конституционных прав и свобод ее граждан.

Исходя из федеративного устройства страны, необходимости соблюдения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного функционирования участия федеральных и региональных органов государственной власти в реализации внутренней политики государства, Конституция относит к прерогативам Российской Федерации установление именно основ, т.е. общих начал, принципов, федеральной политики в важнейших сферах внутреннего развития государства и общества, тогда как их практическая реализация требует конкретизации с учетом интересов и особенностей субъектов Федерации, различных групп населения, а также согласованных действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с этим многие вопросы практической реализации внутренней политики государства в сфере государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития входят в перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к ст. 72).

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции определение основных направлений внутренней политики государства является прерогативой Президента. Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики путем принятия соответствующих федеральных законов. Обеспечение проведения в России единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии) Конституцией возложено на федеральное Правительство (см. комментарий к ст. 114).

Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики, наполняют ее конкретным содержанием. Согласно положениям ст. 13 Закона о Правительстве РФ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации входит в общие полномочия Правительства.

На практике можно выделить различные виды федеральных программ - программы социально-экономического развития РФ краткосрочного и среднесрочного характера, федеральные целевые программы и др. В общем виде каждая федеральная программа предусматривает комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д.

Так, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (в ред. от 09.07.1999) под программой социально-экономического развития РФ понимается комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития России и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Сводный перечень федеральных программ и объемов их финансирования из федерального бюджета ежегодно утверждается законом о федеральном бюджете. Для финансирования могут привлекаться и внебюджетные источники. Правительство одновременно с проектом бюджета обязано представлять в Государственную Думу сводный перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет бюджета на предстоящий год, с указанием целей, задач, этапов и сроков выполнения каждой из них, требуемых объемов финансирования в целом и по годам, источников финансирования, заказчиков программ и т.д.

Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно, согласно ч. 2 ст. 5 указанного Закона, содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программ на среднесрочную перспективу, уточнений к ним с выделением задач на предстоящий год. В программах на среднесрочную перспективу даются оценки и характеристики состояния экономики, излагаются концепция развития, макроэкономическая политика и предполагаемые институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, региональная экономическая и внешнеэкономическая политика.

За последние годы в форме среднесрочных программ социально-экономического развития России разработаны и осуществляются десятки федеральных целевых и иных программ государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Важное значение для повышения эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, их ответственности за достижение социально значимых результатов имеют такие новые формы комплексных общефедеральных программ, как приоритетные национальные проекты "Здоровье", "Качественное образование", "Доступное и комфортное жилье", "Развитие АПК".

Ж. Конституционные полномочия федеральных органов власти устанавливать правовые основы единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование... - свидетельство того, что экономические интересы предпринимателей приобрели конституционно значимый характер. Весьма наглядно они проявились в работе над проектом Конституции в рамках Конституционного совещания*(793). Конституция содержит гибкие механизмы, позволяющие оптимально сочетать единство экономического и правового пространства и вместе с тем региональное правовое регулирование экономической сферы*(794), способствующее развитию экономической инициативы и предпринимательства в пределах, установленных Конституцией.

Статья 8 Конституции в качестве основ конституционного строя называет гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Эти конституционные положения определяют обязанность государства по созданию и защите единого экономического пространства, единого рынка. Конкретизируя эту обязанность государства, Конституция (п. "ж" ст. 71) относит установление правовых основ единого рынка к ведению РФ. Без обеспечения приоритетного прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), свобода экономической деятельности на территории всего государства не может быть реализована.

Желанием расширить свои законодательные полномочия в экономической сфере объяснялось направление в Конституционный Суд РФ органами власти ряда субъектов РФ запросов о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе" (в ред. от 21.07.2005). Так, Московская городская Дума в своем запросе исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции (предметы ведения РФ), ни в ст. 72 (предметы совместного ведения), и, следовательно, рекламная деятельность (приносящая солидные доходы в местные бюджеты) может регулироваться нормативными актами субъектов Федерации, иначе это не соответствует Конституции.

В Постановлении КС РФ от 04.03.1997 N 4-П, касающемся Федерального закона "О рекламе"*(795), указывается, что рекламные отношения являются по своей природе гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае по производству, размещению и распространению рекламы и в соответствии со ст. 2 ГК должны регулироваться гражданским законодательством. Конституция относит гражданское законодательство к ведению РФ (п. "о" ст. 71); следовательно, законодательство о рекламе не может находиться ни в совместном ведении, ни в ведении субъектов Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров (работ, услуг) на общий рынок РФ, тем самым призвана содействовать формированию единого экономического пространства. И в этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.

В то же время, учитывая, что рекламная деятельность и рекламные отношения - это объект комплексного нормативного правового регулирования, то, с точки зрения Конституционного Суда РФ, если те или иные вопросы рекламной деятельности выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения РФ, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных ст. 71-73, ч. 2, 4-6 ст. 76 Конституции, а по определенным вопросам регулирование может осуществляться и органами местного самоуправления.

Компетенционная норма о том, что установление правовых основ единого рынка является сферой ведения РФ, находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно-регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.

Федеральный законодатель, в соответствии с п. "а", "в", "ж" ст. 71 Конституции устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое в силу взаимодействия частно-правовых и публично-правовых интересов предполагает в то же время сочетание частно-правовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (ст. 7, 8, ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции).

Одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников (см. Постановление КС РФ от 19.12.2005 N 12-П*(796)).

Комментируемая компетенционная норма охватывает также такую сферу правового регулирования, как лицензирование (п. 1 ст. 49 ГК). В Постановлении КС РФ от 12.11.2003 N 17-П, касающемся положений ст. 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"*(797), указывалось, что отказ субъекта РФ дать согласие на получение федеральной лицензии - независимо от того, является он мотивированным и основанным на предписаниях действующего законодательства либо не является таковым, - служит для федерального лицензирующего органа достаточным основанием для отказа в рассмотрении по существу вопроса о выдаче федеральной лицензии. В результате окончательное решение фактически принимается на уровне субъекта РФ, а не на уровне Российской Федерации. Тем самым осуществление федеральным органом власти (в данном случае - федеральным лицензирующим органом) принадлежащего ему полномочия по предмету ведения РФ ставится в зависимость от решения субъекта РФ, что в конечном счете не согласуется с установленным Конституцией разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

К ведению РФ относится также финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. Финансы как экономическая категория функционируют в пределах денежных отношений, но не все денежные отношения являются финансовыми. Самой главной отличительной особенностью финансовых отношений является обязательное участие в них государства*(798). Правовое регулирование финансовых отношений осуществляется путем принятия таких Федеральных законов, как "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О банках и банковской деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле". Финансовое право считается некодифицированной отраслью права, однако его подотрасли - бюджетное и налоговое право - имеют собственные кодифицированные источники - БК и НК. Осуществление финансового, в том числе бюджетного регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств рассматриваются Конституционным Судом в качестве гарантии такого конституционного принципа, как единство экономического пространства (см. п. 2 мотивировочной части Постановления от 17.06.2004 N 12-П*(799)).

Находится ли в ведении РФ в полном объеме правовое регулирование финансов, валютных отношений? И чем "регулирование" отличается от "правового регулирования"? Ведь субъекты РФ также осуществляют собственное финансовое, кредитное, валютное регулирование в пределах полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции. Они вправе принимать законы о своих бюджетах, о своих доходах, утверждать Положения о своих валютных фондах. В Постановлении КС РФ от 10.12.1997 N 19-П*(800) установлено, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов: средств бюджета области и областных внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов, ассигнований из федерального бюджета и др. Юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного, кредитного регулирования отличается от конституционного содержания этого понятия. Названное регулирование в пределах компетенции области согласуется с федеральной природой государства и конституционным статусом субъекта Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий РФ. В ведении РФ находится та часть финансового регулирования, которая связана с проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики.

В Постановлении от 21.03.1997 N 5-П, касающемся положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(801), Конституционный Суд РФ обосновал наличие в конституционном праве России самостоятельного конституционного принципа - принципа единой финансовой политики. Положения ряда статей Конституции, прежде всего п. "б" ч. 1 ст. 114, развивают одну из основ конституционного строя РФ - принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. С этой точки зрения недопустимо введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства или позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией находятся в ведении РФ (п. "ж" ст. 71); налоговые органы в субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 78), а не органами субъектов РФ.

Полномочия субъектов Федерации в области регулирования финансовых отношений производны от конституционного принципа единой финансовой политики. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (см. Определение КС РФ от 06.12.2001 N 228-О*(802)). Бюджет субъекта РФ образуется за счет налоговых и неналоговых доходов, которые в свою очередь подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов РФ (ст. 73 Конституции, ст. 56, 57 БК) (см. Определение КС РФ от 25.12.2003 N 455-О*(803)).

Инструментом проведения единой финансовой политики и финансового регулирования служит официальный бухгалтерский учет (см. п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 01.04.2003 N 4-П*(804)). Частью правовой сферы кредитного регулирования Конституционный Суд РФ признал правовое регулирование реструктуризации кредитных организаций (см. п. 2 мотивировочной части Постановления от 03.07.2001 N 10-П*(805). Законодательство о реструктуризации кредитных организаций представляет собой публично-правовое вмешательство в частно-правовые отношения в публичной сфере (см. п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22.07.2002 N 14-П*(806).

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции таможенное регулирование находится в ведении РФ и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу (п. 1 ст. 1 Таможенного кодекса). Важной составной частью таможенного регулирования является установление федеральным законом таможенных тарифов - ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу России. Целями таможенной политики РФ являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории РФ (ч. 1 ст. 2 Таможенного кодекса). Таможенно-тарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, включающее порядок установления ставок вывозных таможенных пошлин, направлено на защиту суверенитета и экономических интересов РФ и предполагает создание эффективного правового режима такой защиты. Возникающие при этом отношения между органами государства, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, имеют публично-правовой характер (см.: Постановление КС РФ от 20.05.1997 N 8-П; п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 15.12.2000 N 294-О*(807)).

Компетенционная норма, в соответствии с которой денежная эмиссия относится к ведению РФ, находится в системной связи с положениями ст. 75 Конституции. Конституция устанавливает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ, а защита и обеспечение устойчивости рубля как денежной единицы РФ являются его основной функцией (ч. 1 и 2 ст. 75). В развитие названных конституционных положений Закон о ЦБ РФ закрепляет, что Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение (п. 2 ст. 4); эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно ЦБ РФ (ч. 1 ст. 29).

Основы ценовой политики как сфера ведения РФ характеризуют прежде всего экономическую функцию государства. Вместе с тем это законодательная сфера ведения и коррелирующее ей полномочие федеральных органов власти тесно связано и с конституционно-правовым закреплением концепции социального государства (ст. 7).

Согласно п. "ж", "и" ст. 71 Конституции в ведении РФ находится установление правовых основ единого рынка, регулирование основ ценовой политики, а также вопросы, связанные с федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, расщепляющимися материалами. В соответствии с указанными положениями и закрепленными в ст. 1, ч. 3 ст. 5, ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 76 и ч. 2 ст. 78 Конституции принципами федерализма был принят Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в котором определены основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в России (в частности, цели и принципы такого регулирования), что обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций.

Проверяя конституционность ст. 6 указанного Закона, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что он, закрепляя распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, по разрешению возникающих споров и разногласий, а также по определению состава, порядка формирования региональных энергетических комиссий, их финансирования и т.д. (ст. 8, 9, 11-14) не вступает в противоречие с конституционными установлениями о том, что система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается субъектом самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральными законами, и не нарушает принципы федерализма, закрепленные Конституцией (см. п. 2 мотивировочной части Определения от 18.01.2001 N 7-О*(808)). Возможность и необходимость государственного регулирования цен Конституционный Суд РФ увязывает с необходимостью пресечения деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (см. Определение от 08.07.2004 N 255-О*(809)).

З. Конституция закрепляет в качестве предмета исключительного ведения РФ: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Эти предметы ведения являются важнейшими инструментами федеративного государства для реализации его социальных, экономических и иных функций. Конституционное определение места, роли и функций государственного бюджета, а также закрепление принципов бюджетных и налоговых отношений являются важнейшими элементами основ экономического строя РФ. Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. Все современные конституции содержат требования о необходимости включения всех доходов и расходов государства в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется.

Бюджетный кодекс определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6). Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. Таким образом, экономическая сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с мобилизацией и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня.

В материальном аспекте федеральный бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на федеральном уровне для обеспечения функций органов государственной власти РФ. Материальное содержание федерального бюджета имеет сложную организационную структуру и находится в постоянной динамике: изменяются объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач. Правовое значение бюджета определяет юридическое выражение его как планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке.

Согласно ст. 11 БК федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов. Однако данная норма не разграничивает сам федеральный бюджет и федеральный закон (правовой акт) о его утверждении. Существование федерального бюджета как особой категории правового акта позволяет сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы и определять их относительную важность и срочность. Федеральный бюджет является основным финансовым планом федеративного государства и характеризуется универсальностью и координацией. Универсальность бюджета как финансового акта проявляется в том, что он охватывает практически все области и сферы экономического и социального развития РФ. Координирующая роль федерального бюджета проявляется через взаимосвязь его показателей с показателями других финансовых планов (бюджетов других уровней, федеральных программ и пр.).

Федеральный бюджет представляет особую форму перераспределительных отношений, связанную с обособлением части национального дохода в собственность всего государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных субъектов РФ. Федеральный бюджет осуществляет перераспределение национального дохода и части национального богатства как между субъектами Федерации, так и между отраслями экономики. Поскольку федеральный бюджет является публично-правовой категорией, имеет нормативное закрепление и служит для выражения исключительно общегосударственных интересов, то отношения в этой сфере регулируются преимущественно императивными нормами. Российская Федерация осуществляет законодательное регулирование не только в части, касающейся разработки, принятия и реализации федерального бюджета, но также в сфере установления общих принципов бюджетного законодательства страны, правовых основ построения и функционирования ее бюджетной системы, бюджетного процесса и т.д.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство РФ, Минфин России, Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия (ст. 164 БК).

Согласно ст. 7 БК федеральные органы государственной власти осуществляют следующие бюджетные полномочия: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ; составление и рассмотрение указанных проектов, утверждение и исполнение названных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ; установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований; осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом РФ; установление бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации РФ и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету; установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений; установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ; иные бюджетные полномочия, отнесенные федеральным законодательством к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

Президент РФ играет ключевую роль в определении бюджетной политики РФ в целом. Глава государства излагает бюджетную политику РФ на очередной финансовый год и плановый период в своем Бюджетном послании и направляет его Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году (ст. 170 БК). Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комментарий к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением.

В результате реформирования бюджетной системы РФ, связанного с переходом к среднесрочному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат, в 2007 г. впервые был принят федеральный бюджет на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. (Федеральный закон от 24.07.2007 N 198-ФЗ).

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов), так и исполнительной власти (в лице Правительства, Минфина и других федеральных органов исполнительной власти).

Внешний контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению осуществляет Счетная палата РФ (см. комментарий к ч. 5 ст. 101). В соответствии с федеральным законом Счетная палата определяет также эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей, выполняет другие функции*(810). Счетная палата регулярно представляет Президенту, палатам Федерального Собрания, а также общественности информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Тем самым Счетная палата реализует свое конституционное назначение быть инструментом обеспечения прав граждан на участие в контроле за финансовой деятельностью государства и получение налогоплательщиками достоверной информации об эффективности управления вверенными государству общественными финансами.

Поскольку налоги являются важнейшим источником формирования финансовых ресурсов государства, основой благосостояния общества и инструментом развития экономики, то основные принципы налоговой системы государства регламентируются Конституцией. В частности, именно Конституция разграничивает в налоговой сфере предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами: федеральные налоги и сборы отнесены к предметам исключительного ведения РФ, а установление общих принципов налогообложения и сборов в России - к совместному ведению РФ и ее субъектов.

В распоряжение Российской Федерации переданы те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование отношений в сфере налогообложения, налогов и сборов. Законодательство РФ о налогах и сборах состоит из НК и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Конкретные федеральные налоги и сборы устанавливаются НК, они являются обязательными к уплате на всей территории РФ. Так, согласно ст. 13 НК (ч. 1) к федеральным налогам и сборам в настоящее время относятся: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, ЕСН, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, налог за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина.

Устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств: субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. Правительство РФ, Федеральная налоговая служба России, Федеральная таможенная служба РФ, другие федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий участвуют в реализации законодательства о налогах и сборах.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально формируемые Российской Федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования субъектов РФ, федеральных программ. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного регулирования. Соответствующие ресурсы предусматриваются в федеральном бюджете. Упоминание федеральных фондов регионального развития в п. "з" комментируемой статьи имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности, создания условий для дальнейшего социально-экономического развития, обеспечения равных стандартов уровня жизни населения, независимо от места проживания.

И. Отнесение к предметам исключительного ведения РФ федеральных энергетических систем, ядерной энергетики, расщепляющихся материалов; федеральных транспорта, путей сообщения, информации и связи, а также деятельности в космосе связано с особым характером и важностью этих систем и видов деятельности для обеспечения безопасности, экономической независимости, инфраструктурного единства государства, а также с необходимостью централизованного финансирования и управления ими.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории РФ, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. В 2003 г. был принят комплекс федеральных законов, направленных на реформирование электроэнергетики страны в целом. В 2008 г. РАО "ЕЭС России" прекратило свое существование. В результате реформирования образовано более 20 обособленных компаний*(811).

Ядерная энергетика как часть энергетической системы и расщепляющиеся материалы в качестве предмета ведения РФ представляют единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, федеральный уровень ее законодательного регулирования необходим.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование всех отношений, возникающих в сфере использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, включая деятельность, связанную с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения*(812). Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности.

Основными принципами государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса являются: обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов; обязательность осуществления организациями атомного энергопромышленного комплекса поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для федеральных государственных нужд, в том числе для государственного запаса специального сырья и делящихся материалов; обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии; обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, в соответствии с его целевым назначением; сохранение государственного регулирования ценообразования в отношении продукции (работ, услуг) оборонного назначения, производство которой осуществляется организациями атомного энергопромышленного комплекса; соблюдение международных обязательств и гарантий в области использования атомной энергии; и др. Государственное управление в данной области возложено на уполномоченный орган управления использованием атомной энергии - государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом".

В соответствии с Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" государственная корпорация наделена от имени РФ полномочиями по осуществлению государственного управления использованием атомной энергии, в том числе при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изучением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также правом осуществлять нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. Особой заботой РФ является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется Федеральным законом от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (в ред. от 22.08.2004), иными правовыми актами РФ и ее субъектов. В частности, указанный закон содержит положение, согласно которому субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Транспорт и транспортная инфраструктура являются одним из ключевых факторов обеспечения социальной функции государства, связанным со свободой перемещения людей, товаров и грузов, территориальной мобильностью трудовых ресурсов, выполнением задач по обеспечению безопасности, поддержанию обороноспособности, ликвидации последствий стихийных и техногенных катастроф. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта.

Российская Федерация осуществляет правовое регулирование, управление и распоряжение собственностью в сфере федерального транспорта и путей сообщения. В частности, с 2001 г. в стране осуществляется широкомасштабная реформа железнодорожного транспорта. В течение 2003-2004 гг. были приняты федеральные законы, направленные на обеспечение структурной реформы российских железных дорог. Так, например, Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" установил экономические, правовые и организационные особенности функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования. Федеральным законом "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" установлены организационные и правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта, а также организационные и правовые особенности создания и функционирования ОАО "РЖД".

Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях" был установлен переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Кроме того, были внесены изменения в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие части первой Налогового кодекса", согласно которым потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы РФ.

В развитие федеральных законов Правительство РФ, осуществляя права собственника федеральных железных дорог, приняло ряд актов, необходимых для реализации структурных преобразований в железнодорожном транспорте, включая создание и обеспечение деятельности ОАО "Российские железные дороги"*(813).

Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе ГК, а также отдельных федеральных законов, таких, как Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания РФ и др. Функции регулирования и управления федеральными транспортом и путями сообщения выполняют также специализированные федеральные органы исполнительной власти: Минтранс России, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта и др.

Федеральные информация и связь как предмет ведения РФ непосредственно связаны с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (см. комментарий к ч. 4 ст. 29), а также с необходимостью поддержания единого информационного пространства и создания условий для эффективного функционирования федеральной связи на территории РФ в целях укрепления и развития взаимодействия участников экономических, социальных и политических отношений. Федеральная связь включает в себя сети и сооружения электрической и почтовой связи (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи) на территории РФ, функционирующей как производственно-хозяйственный комплекс. Российская Федерация осуществляет правовое регулирование в сфере информации и связи по широкому кругу вопросов - от обеспечения гарантий свободы СМИ до управления деятельностью органов почтовой и фельдъегерской связи*(814).

В России исследование и использование космического пространства являются важнейшими приоритетами государственных интересов*(815). Наряду с исследованием и использованием космического пространства космическая деятельность включает в себя также создание (в том числе разработку, изготовление и испытания), использование (эксплуатацию) космической техники, космических материалов и космических технологий и оказание иных связанных с космической деятельностью услуг, а также международное сотрудничество РФ в области исследования и использования космического пространства.

Деятельность в космосе как предмет исключительного ведения РФ регулируется федеральным законодательством, контролируется и координируется федеральными органами исполнительной власти и осуществляется специализированными государственными организациями (Федеральное космическое агентство). Правовое регулирование космической деятельности имеет своей целью развитие экономики, науки и техники, укрепление обороны и безопасности РФ, а также дальнейшее расширение международного сотрудничества РФ в этой сфере.

К. Перечисленные в п. "к" предметы ведения - внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира - непосредственно вытекают из статуса Российской Федерации как суверенного государства. В соответствии с практикой международных отношений суверенное государство выступает единым субъектом определения и проведения внешней политики (включая решение вопросов войны и мира) независимо от формы государственного устройства.

Основные направления внешней политики согласно Конституции определяет Президент, который как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (см. комментарий к ч. 3 и 4 ст. 80). Президент определяет основные направления внешней политики в различных актах, таких как послание Федеральному Собранию, указы Президента*(816) и др.

Внешняя политика РФ формируется в соответствии с Конституцией, общепризнанными нормами международного права и ратифицированными международными договорами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ. Осуществление мер по реализации внешней политики РФ возложено Конституцией на Правительство РФ (см. комментарий к п. "д" ч. 1 ст. 114). Это конституционное полномочие конкретизируется положениями Закона о Правительстве РФ. Согласно ст. 21 данного Закона Правительство в пределах своих полномочий осуществляет меры по реализации внешней политики, обеспечивает представительство России в иностранных государствах и международных организациях, заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Международные отношения РФ включают политические, экономические, дипломатические, военные, культурные, научно-технические взаимоотношения между государствами и другими участниками международного общения. Федеральным органом, непосредственно осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений РФ, является МИД России*(817). Руководство деятельностью МИД России осуществляет Президент.

В систему МИД России входят Федеральное агентство по делам СНГ*(818), а также посольства и консульские учреждения РФ. Посольство РФ является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии РФ в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований*(819).

Консульское учреждение РФ, как и Посольство, является государственным органом внешних сношений РФ. Оно осуществляет в пределах соответствующего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Основными задачами и функциями Консульского учреждения являются: защита в государстве пребывания прав и интересов РФ, граждан РФ и российских юридических лиц; содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Россией и государством пребывания, дружественных отношений между ними; осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством РФ; оказание содействия гражданам РФ, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме; участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов официальных делегаций; участие в пределах своей компетенции в подготовке проектов международных договоров РФ с государством пребывания; выполнение иных функций в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, другими применимыми нормами международного права и с соблюдением законодательства государства пребывания*(820). В государстве пребывания Консульское учреждение подчинено главе дипломатического представительства РФ.

Помимо самой Российской Федерации участниками международных отношений, согласно п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции, выступают ее субъекты. Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей (см. также комментарий к п. "л" ст. 71) с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств. Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ возлагается на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом РФ по предложению Правительства РФ*(821).

Правовое регулирование международных внешнеэкономических отношений РФ, а также субъектов РФ осуществляется положениями Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (в ред. от 02.02.2006).

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией составной частью правовой системы РФ (см. комментарий к ч. 4 ст. 15). Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Под международными договорами РФ понимаются международные соглашения, заключенные Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования*(822). Ратификация и денонсация международных договоров осуществляется в форме федерального закона принимаемого Государственной Думой Федерального Собрания и подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации Федерального Собрания. Не вступивший в силу международный договор РФ может быть оспорен в Конституционном Суде РФ на предмет его соответствия Конституции.

Международные договоры РФ имеют приоритет над федеральным законодательством, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции действует следующий принцип: если международным договором РФ устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Функционирование единой государственной системы регистрации и учета международных договоров РФ осуществляет МИД России, который также ведет общее наблюдение за выполнением международных обязательств РФ и участвует в подготовке предложений по приведению законодательства РФ в соответствие с ее международно-правовыми обязательствами*(823).

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Вопросы войны и мира как предмет исключительного ведения РФ решаются Президентом РФ и палатами Федерального Собрания. Так, в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против России, Президент в соответствии с Федеральным законом от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 14.07.2008) объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий.

Согласно п. "е" ч. 1 ст. 106 Конституции принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Л. Выделение из международных отношений РФ в качестве отдельного предмета ведения внешнеэкономических отношений связано с необходимостью обеспечения единой внешней экономической политики государства в условиях либерализации экономических отношений и увеличения числа субъектов международной экономической деятельности. В настоящее время не только Российская Федерация в целом, но и ее субъекты имеют право в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, осуществлять внешнеэкономические связи (см. комментарий к п. "о" ч. 1 ст. 72). Эта деятельность должна осуществляться согласованно, с соблюдением интересов государства в целом*(824).

Отнесение к предмету исключительного ведения РФ внешнеэкономических отношений подразумевает исключительное право Российской Федерации осуществлять нормативное регулирование в сфере внешнеэкономического сотрудничества, управление и защиту экономических интересов страны и ее экономической безопасности, а также обеспечивать различными методами и средствами эффективную интеграцию экономики России в мировую экономику и ее глобальную конкурентоспособность. Внешнеэкономическая политика РФ формируется и реализуется на основе норм Конституции, федерального законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами, технологиями, услугами и т.п.

Российская Федерация законодательно устанавливает принципы осуществления государственной политики, правовые основы деятельности органов государственной власти РФ в области внешнеэкономических отношений и экспортного контроля, а также определяет права, обязанности и ответственность участников внешнеэкономической деятельности.

Под внешнеэкономической деятельностью понимается внешнеторговая, инвестиционная и иная деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность). Регулируя внешнеэкономическую деятельность, Российская Федерация имеет целью обеспечение экономических интересов государства, защиту его экономической безопасности и создание благоприятных условий для развития конкурентоспособности национальной экономики*(825).

Особое внимание со стороны Российской Федерации уделяется международной торговле товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности в сферах, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности, обороны, экономической независимости страны, включая военно-техническое сотрудничество. Так, в частности, Российская Федерация осуществляет экспортный контроль в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники*(826), сырья стратегического назначения, а также устанавливает принципы государственной политики в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами, правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти РФ, государственное регулирование и финансирование работ в области военно-технического сотрудничества, порядок участия в осуществлении военно-технического сотрудничества разработчиков, производителей продукции военного назначения и других субъектов военно-технического сотрудничества и определяет их права в этой области*(827).

В ведении РФ находятся также: валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; порядок формирования и использования официальных золотовалютных резервов РФ; разработка ее платежного баланса; становление лимита внешнего государственного долга и управление этим долгом; заключение международных договоров в области внешнеэкономического сотрудничества; определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом; реализация этой политики через единство мер и средств законодательного регламентирования; установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними и другие полномочия.

Наряду с регулированием отношений в сфере внешнеэкономической деятельности и защитой прав российских участников международных экономических связей, Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами обеспечивает гарантии прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций в экономику РФ. Это делается в целях привлечения и эффективного использования в экономике РФ иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологий, управленческого опыта, обеспечения стабильности условий деятельности иностранных инвесторов и соблюдения соответствия правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества.

В частности, Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (в ред. от 29.04.2008) определяет основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, а также условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории РФ. Развивается также практика законодательного регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции*(828).

Российская Федерация как субъект международного права участвует в деятельности международных экономических и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые представительства за рубежом и при различных международных организациях. В рамках внешнеэкономического сотрудничества действует система международных договоров РФ с зарубежными государствами о поощрении и взаимной защите капиталовложений, о торговом, экономическом, техническом и финансовом сотрудничестве, о рыболовстве и других видах морского промысла и др.

Регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного военно-технического и научно-технического сотрудничества, а также координация внешнеэкономических связей субъектов Федерации осуществляются Правительством РФ, МИД России и другими федеральными органами исполнительной власти.

М. Такие предметы ведения, как оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования, составляют взаимосвязанный комплекс вопросов, вытекающих из конституционных положений о суверенитете РФ, а также обязанности органов государственной власти обеспечивать гарантии независимости, территориальной целостности, обороноспособности и безопасности страны, защиту личности, общества и государства.

Оборона и безопасность - предметы ведения и конституционные функции федеративного государства. В прерогативы РФ входит нормативно-правовое регулирование отношений в указанной сфере, а также реализация практических мероприятий по обеспечению обороны и безопасности страны.

Под обороной согласно Федеральному закону "Об обороне" понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также защита целостности и неприкосновенности территории РФ. Важнейшим элементом обороны являются Вооруженные Силы РФ, а также силы и средства других видов войск: пограничных, внутренних, безопасности, железнодорожных, правительственной связи, гражданской обороны и др. Организация обороны - широкий комплекс отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, военным положением, мобилизацией, вооружениями, оборонным производством, землями обороны, гражданской обороной, системами коллективной безопасности и совместной обороны, военной тайной, оборонным бюджетом и т.д. Все эти вопросы регулируются федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ*(829).

Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Угрозой безопасности является совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция и федеральные законы, а также международные договоры РФ. Кроме того, Российская Федерация может принимать федеральные законы, направленные на борьбу с конкретными угрозами безопасности (терроризм, угрозы здоровью населения и др.)*(830).

Особую роль в обеспечении обороны и безопасности страны Конституция отводит Президенту РФ. Из положений Конституции следует обязанность главы государства принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и территориальной целостности (см. комментарии к ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90). Президент, являясь в соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции.

Президент реализует свою компетенцию в сфере обороны и безопасности в установленном Конституцией порядке. В случаях когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей (см. комментарий к ст. 10) и требованием ч. 3 ст. 90 Конституции о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Иная точка зрения означала бы отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в ч. 1 ст. 15 Основного Закона (см. Постановление КС РФ от 31.07.1995 N 10-П*(831)).

Президент формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом (см. комментарий к п. "ж" ст. 83). Согласно положениям Закона РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" (в ред. от 26.06.2008) Совет безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности (разд. III). Этот орган рассматривает вопросы внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Президент утверждает также своими указами Военную доктрину РФ, Концепцию национальной безопасности РФ*(832), иные концептуальные документы в области обороны и безопасности.

Конкретные меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности осуществляет Правительство РФ, а также в рамках определенных Конституцией и федеральным законодательством полномочий - соответствующие федеральные органы исполнительной власти (Минобороны России, ФСБ России и др.) и органы исполнительной власти субъектов Федерации (см. комментарии к ст. 83, 87, 102 и 114).

Оборонное производство как предмет ведения РФ включает организацию производства вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, развитие исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы военно-промышленного комплекса, а также установление общих правовых и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа.

Государственный оборонный заказ - правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами РФ. Общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа определяются Федеральным законом "О государственном оборонном заказе". Федеральными органами исполнительной власти в сфере оборонного производства в настоящее время являются различные государственные корпорации, федеральные службы и агентства, в частности Федеральная служба по оборонному заказу.

Определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества также является предметом исключительного ведения РФ, которая осуществляет правовое регулирование в указанной сфере, экспортный контроль, устанавливает обязательные для всех субъектов, участвующих в обороте продукции военного назначения, разного рода запреты и ограничения в соответствии с федеральными законами и международными договорами. Номенклатура (списки, перечни) подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, видов сырья, услуг, включая товары и технологии двойного назначения, по представлению Правительства РФ устанавливается указами Президента РФ. Внутриторговый оборот в данной области регулируется вышеупомянутым Законом, а также Федеральным законом от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (в ред. от 04.03.2008).

Внешнеторговый оборот оружия, военной техники и боеприпасов кроме международных соглашений регулируется также Федеральными законами от 18.07.1999 N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" (в ред. от 01.12.2007), от 19.07.1998 N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (в ред. от 04.12.2007), другими нормативными правовыми актами РФ.

Производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования в силу повышенной опасности этих продуктов для жизни и здоровья населения, экологической безопасности является предметом исключительного ведения РФ, строго централизованного регулирования и контроля. В Российской Федерации действуют специальные правовые режимы производства, хранения, транспортировки, применения, экспорта и импорта соответствующих веществ. Она создает системы и органы надзора, контроля, обеспечения безопасности в сфере производства и оборота ядовитых и наркотических веществ, регламентирует меры по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.

Российская Федерация является участником международных соглашений о запрете разработки и производства химического оружия. Принят и действует Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (в ред. от 18.12.2006). Координацию мероприятий в сфере уничтожения химического оружия осуществляет специальная правительственная комиссия.

Правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности установлены Федеральным законом от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (в ред. от 22.07.2008). Деятельность государства в отношении указанных предметов строится на следующих принципах: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ; лицензирование производства и иных видов деятельности; приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании; развитие много- и двустороннего международного сотрудничества и др. Функции государственного управления и контроля в этой сфере выполняет специализированный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков*(833).

Н. Статус Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ определяется на основании международных правовых актов, Конституции, законодательства РФ и находится в ведении РФ. Государственная граница представляет собой тот пространственный предел действия государственного суверенитета РФ, который фиксирует государственную территорию РФ, охватывая сушу, воды, недра и воздушное пространство РФ.

Соблюдая принципы обеспечения безопасности РФ и международной безопасности, взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами, мирного разрешения пограничных вопросов, Российская Федерация обеспечивает взаимное уважение территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ для достижения основной цели - сохранности суверенитета как естественного и необходимого условия существования государства России, страны с многовековой историей, культурой и сложившимися традициями.

Вопросы режима, связанные с Государственной границей, регламентируются Законом о Государственной границе, Основами пограничной политики РФ, утвержденными Указом Президента РФ от 20.06.1996 N 954 "О дополнительных мерах по обеспечению защиты государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации", и иными нормативными правовыми актами.

Нормативные правовые акты РФ о Государственной границе исходят из необходимости договорного закрепления границ. В частности, Закон о Государственной границе подчеркивает, что государственные границы, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат договорному закреплению. Оформление границы в соответствии со ст. 6 Закона осуществляется на основе универсальных принципов международного права и закрепляется решениями Правительства РФ. Известны случаи, когда традиционная граница признается без договорного оформления с опорой на сложившиеся нормы обычного права. В спорах по поводу традиционных границ международные судебные органы, как правило, выносят решения, подтверждающие такие границы. Протест государства может предотвратить признание фактической границы традиционной.

В соответствии с нормами международного права решается вопрос и о границе с государствами - участниками СНГ, при этом Государственная граница, согласно Основам пограничной политики РФ, совпадает с прежними границами административно-территориального деления СССР. Составной частью пограничной политики РФ является подготовка и реализация совместно с заинтересованными государствами - участниками СНГ мер по обеспечению национальной и коллективной безопасности на внешних границах Содружества.

Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (см. комментарий к ст. 67). При этом Конституцией к компетенции Российской Федерации отнесено определение статуса территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, во исполнение чего был принят ряд нормативных правовых актов РФ, таких как Воздушный кодекс, Федеральные законы "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.

Пункт "н" комментируемой статьи выделяет территориальное море как отдельный элемент, отнесенный к ведению РФ, наряду с Государственной границей, воздушным пространством, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом. Учитывая, что территориальное море РФ представляет собой примыкающий к сухопутной территории (включая острова РФ) или к внутренним морским водам морской пояс, отмеряемый от исходных линий (см. ст. 4 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"), внешняя граница территориального моря является Государственной границей РФ. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет РФ с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море. Укреплению позиции России в качестве ведущей морской державы и созданию благоприятных условий для достижения целей и решения задач национальной морской политики призвана способствовать Морская доктрина РФ, утвержденная Президентом РФ в 2001 г. и рассчитанная на период до 2020 г.

Воздушное пространство над территорией РФ, над внутренними водами и территориальным морем определяется законодательством РФ как воздушное пространство РФ. Отношения, возникающие в связи с деятельностью в области воздушного пространства и авиации на территории РФ, отношения, возникающие в связи с нахождением воздушных судов РФ за пределами территории России, а также отношения, возникающие в связи с выполнением полетов воздушных судов иностранных государств в воздушном пространстве РФ, регламентируются международным законодательством, например Конвенцией о международной гражданской авиации, международными договорами, законодательством РФ, в частности Воздушным кодексом. Правила использования воздушного пространства, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.09.1999 N 1084 "Об утверждении федеральных Правил использования воздушного пространства Российской Федерации" (в ред. от 14.12.2006), устанавливают порядок использования воздушного пространства РФ в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства, а также регламентируют организацию связи пользователей воздушного пространства с соответствующими органами управления полетами и другие вопросы. Деятельность, связанная с использованием и обслуживанием воздушного пространства РФ, подлежит обязательной сертификации, аттестации и лицензированию и осуществляется в порядке, установленном федеральными авиационными правилами*(834).

Исключительная экономическая зона РФ - это морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом. Федеральным законом "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" устанавливаются внешние и внутренние границы исключительной экономической зоны. Формирование банка данных о внешней границе исключительной экономической зоны осуществляется федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на то Правительством. Особенностью исключительной экономической зоны является возможность всех государств пользоваться свободами судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, а также другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к этим свободам. Закон конкретизирует установленную Конституцией сферу ведения РФ в области исключительной экономической зоны. Российская Федерация, руководствуясь экономическими, торговыми, научными и иными интересами, обладает суверенными правами, исключительными правами, а также особой юрисдикцией по отношению к исключительной экономической зоне. При этом суверенные права осуществляются в целях экономической разведки и разработки исключительной зоны. К примеру, разработка морского дна, минеральных ресурсов.

Конституция закрепила право России определить статус континентального шельфа в соответствии с "общепризнанными принципами и нормами международного права". Нормативными правовыми актами РФ, в частности Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ст. 1), уточняется определение континентального шельфа, согласно которому он включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Установлены правила разведки и разработки минеральных ресурсов, а также изучения и использования живых ресурсов. Особые права в отношении живых ресурсов предоставлены коренным малочисленным народам Севера и Дальнего Востока РФ, а также всему населению этих регионов, проживающему на территориях, прилегающих к морскому побережью.

Особое внимание Российской Федерацией обращается на обеспечение безопасности Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, отнесенных к ведению РФ п. "н" ст. 71 Конституции. В связи с этим некоторые государственные органы наделяются специальными функциями и полномочиями в целях обеспечения государственной безопасности. Так, например, ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность РФ*(835).

Конституция, закрепляя предметы ведения РФ, предполагает передачу управления отдельными предметами ведения федеральным органам исполнительной власти. Так, например, в соответствии со ст. 112 Конституции и Законом о Правительстве РФ образованы специализированные службы и агентства, такие как Федеральная аэронавигационная служба*(836), Федеральное агентство по обустройству Государственной границы РФ*(837), Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами*(838) и др. С целью повышения эффективности механизма исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" в России принимаются административные регламенты для служб и агентств.

Пункт "н" комментируемой статьи относит к ведению РФ защиту Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами в сфере защиты Государственной границы на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ. Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством РФ.

Законодательство РФ определяет отличие терминов "защита" и "охрана" Государственной границы. На основании ст. 3 Закона о Государственной границе охрана является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.

Субъектами обеспечения защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ являются в пределах своих полномочий МИД России, ФСБ России, Минобороны России, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами РФ и федеральными законами, и иные виды контроля, а также МВД России, Служба внешней разведки РФ и иные органы и войска (см., например, гл. 7 Закона о Государственной границе).

Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ, создают условия для защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ уполномоченным на то законом войскам и органам, принимают в этих целях законы и иные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Кроме того, на них возложена функция информирования пограничных органов по вопросам обстановки в приграничных районах РФ.

Правительство РФ устанавливает нормы и порядок материально-технического и финансового обеспечения защиты Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, поскольку, будучи предметом ведения РФ, это является обязательством РФ.

Кодекс РФ об административных правонарушениях в гл. 18 устанавливает ответственность за административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Уголовным законодательством РФ предусмотрена ответственность за незаконное пересечение Государственной границы, противоправное изменение Государственной границы, за изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения Государственной границы и другие деяния.

В отдельных случаях мерой защиты являются нормы гражданской ответственности. Например, реализация принципов экономических отношений при пользовании природными ресурсами территориального моря, к которым ст. 21 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" относит: платность пользования, ответственность за нарушения условий хозяйственной деятельности, возмещение ущерба, нанесенного внутренним морским водам и территориальному морю, их природным ресурсам, окружающей среде, памятникам истории и культуры, финансовое обеспечение мероприятий, связанных с восстановлением и охраной природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, окружающей среды, охраной памятников истории и культуры.

О. Конституция относит к ведению РФ как судоустройство (п. "о" ст. 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (п. "г" ст. 71), так и установление судебной системы РФ в целом, которое в силу ее ч. 3 ст. 118 осуществляется исключительно Конституцией и федеральным конституционным законом. При этом Конституция определяет лишь отдельные элементы судебной системы, закрепляя основы статуса Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ (см. комментарии к ст. 118, 125-127); их полномочия, порядок образования и деятельности, как и иных федеральных судов, должны устанавливаться федеральным конституционным законом (см. комментарий к ч. 3 ст. 128). К ведению РФ относятся также уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (п. "о" ст. 71), а административное, административно-процессуальное законодательство, кадры судебных органов находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. "к" и "л" ч. 1 ст. 72 Конституции).

В соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции принят Закон о судебной системе РФ. Это базовый акт для построения системы правового регулирования организации и деятельности всех судебных органов страны. В силу этого он обладает верховенством в системе нормативных источников судоустройства. Законодательство о судоустройстве включает в себя также собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", Законы о Конституционном Суде РФ, об арбитражных судах, о мировых судьях, иные федеральные законы.

Актуальной проблемой судоустройства по-прежнему остается организация административных судов, поскольку судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции).

Серьезные изменения в законодательство о судоустройстве должны быть внесены в связи с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 05.02.2007 N 2-П, касающегося ряда положений ГПК *(839). Суд воздержался от признания оспоренных норм противоречащими Конституции, поскольку признание их утратившими силу создало бы такой пробел в правовом регулировании, который не может быть устранен непосредственным применением Конституции и требует внесения системных изменений в действующее законодательство о судоустройстве и о гражданском судопроизводстве (п. 9.2 мотивировочной части).

Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (см. комментарий к ст. 129).

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 129 Конституции). Законом о прокуратуре внесены изменения, предусматривающие создание Следственного комитета при прокуратуре РФ, состоящего из Главного следственного управления, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ, а также следственных отделов по районам, городам. Положение о Следственном комитете утверждается Президентом.

Особенностью такой сферы правового регулирования, как уголовное законодательство, является то, что единственным актом уголовного законодательства РФ является УК. Все новые законы, устанавливающие уголовную ответственность, должны включаться в УК либо в качестве новых статей, либо в качестве дополнений и изменений. Естественно, что никакие подзаконные акты не могут устанавливать уголовную ответственность.

Как отмечается в Определении КС РФ от 06.02.2004 N 26-О*(840), учитывая, что в силу п. "о" ст. 71 Конституции, относящей уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к предмету ведения РФ, и ее ч. 1 ст. 76, устанавливающей, что по предметам ведения РФ принимаются законы федерального уровня, имеющие прямое действие на всей территории РФ, принятие решения о введении особого порядка производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц и об установлении дополнительных гарантий их неприкосновенности относится к исключительной компетенции федерального законодателя.

Порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК. Уголовно-процессуальный кодекс имеет безусловный приоритет в регулировании уголовно-процессуальной деятельности над иными нормативно-правовыми актами. В России все иные нормативные правовые акты, касающиеся сферы уголовного судопроизводства (о прокуратуре, милиции, таможенных органах, о федеральной службе безопасности и др.), а также ведомственные приказы, инструкции в части осуществления процессуальной деятельности могут приниматься и действовать в той мере, в какой их принятие допускается УПК, и в строгом соответствии с ним.*(841)

Уголовно-процессуальный кодекс, который согласно ч. 1 ст. 1 устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией иерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило Lex posterior derogate priori ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений (см. п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.06.2004 N 13-П*(842)).

Уголовно-исполнительное законодательство РФ состоит из УИК и других федеральных законов (п. 1 ст. 2 УИК РФ). В силу п. "о" комментируемой статьи уголовно-исполнительное законодательство может состоять только из федеральных законов. В структуре этого законодательства приоритетное значение имеет УИК. Иные вопросы, касающиеся организации деятельности учреждений и организаций, исполняющих наказание, урегулированы Законом РФ от 21.07.1993 N 5437-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (в ред. от 19.06.2007).

Объявление амнистии относится к ведению Государственной Думы (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции). В Постановлении от 05.07.2001 N 11-П*(843) Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 15, п. "о" ст. 71, ст. 103 и ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции следует, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативно-правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений. Принятие Государственной Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу.

Исходя из п. "о" ст. 71, относящей амнистию к ведению РФ, и ч. 1 ст. 76 Конституции, не исключается право федерального законодателя принять закон об общих условиях осуществления амнистии. Однако в отсутствие такого закона именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, могут и должны выполнять функцию законодательного регулирования, тем более что издание законов по вопросам амнистии не предусматривается Конституцией как необходимое и обязательное. В действующем конституционно-правовом пространстве нормативно-правовое регулирование амнистии осуществляется только в такой правовой форме, как постановление Государственной Думы.

Кроме того, постановление Государственной Думы об амнистии, распространяющееся на индивидуально не определенный круг лиц и деяний, т.е. носящее нормативный характер, по существу, допускает отказ от реализации ранее примененных или подлежавших применению - в отношении названных в данном акте категорий лиц и преступных деяний - норм УК, что не может быть осуществлено нормативным актом, не приравненным по уровню к закону, поскольку акты ниже уровня закона не должны в каком бы то ни было отношении ему противоречить, препятствуя его применению. Следовательно, постановления Государственной Думы об амнистии в системе действующих нормативно-правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой законам.

Помилование осуществляется Президентом (п. "в" ст. 89 Конституции) в отношении индивидуально определенного лица (ст. 85 УК). Решение Президента оформляется указом, направленным в адрес соответствующего осужденного, в отношении которого поступило ходатайство.

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления прав собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК). С принятием нового ГК не только изменено понятие гражданского законодательства, но и нетрадиционно определена роль Кодекса в системе источников гражданского права. Термин "законодательство" в разные периоды имел различное правовое содержание, но во всех случаях это был общеотраслевой термин с одинаковым смыслом. Гражданский кодекс отступил от общепринятого понимания и ввел своего рода автономное понятие*(844).

С введением в действие ГК в состав гражданского законодательства входят только сам ГК и принятые в соответствии с ним федеральные законы, регулирующие отношения, названные в п. 1 и 2 ст. 2 Кодекса. Термин "законодательство" в гражданском праве (в отличие от ряда других отраслей, не исключая конституционное право) приобрел узкое содержание (понятие "законодательство" в узком смысле). Как отмечает В.С. Якушев, это не просто прием законодательной техники, таким образом обеспечивается идентичность терминов "закон" и "законодательство", их единое правовое понимание, повышение уровня гражданско-правового регулирования. Это одна из задач нового ГК, а именно - повышение роли закона в регулировании рыночных отношений и ограничении тем самым так называемого "текущего законодательства" и объема подзаконного правового регулирования*(845).

В п. 2 ст. 3 ГК предусмотрено, что гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Возникает вопрос о смысле слов "в соответствии с ним". Они могут быть интерпретированы как те федеральные законы, которые прямо поименованы в нормах ГК. В нем названо около 30 федеральных законов, призванных конкретизировать положения, содержащиеся в ГК (п. 3 ст. 87, п. 3 ст. 96, п. 4 ст. 115, ст. 217 и т.д.). Уже приняты федеральные законы о приватизации, о хозяйственных обществах, о некоммерческих организациях, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, о банкротстве, о рынке ценных бумаг, новые транспортные уставы и кодексы, закон о товариществах собственников жилья и др.

Вместе с тем слова "в соответствии с ним" можно понять и более широко - как охватывающие федеральные законы, прямо не предусмотренные в ГК, но принятие которых либо вытекает из ГК, либо ему не противоречит. Так, в гл. 34 ГК "Аренда" не предусматривается принятие федерального закона о лизинге (финансовой аренде), однако такой закон был принят.

Таким образом, "иные законы", к которым содержится отсылка в нормах ГК, в свою очередь могут означать как федеральные законы, принятие которых является дискрецией (усмотрением) законодателя, так и федеральные законы, принятие которых предопределяется конституционными положениями и поэтому является обязательным для законодателя.

Одним из дискуссионных вопросов остается вопрос о признании источником гражданского права гражданско-правовых норм, содержащихся в законах субъектов РФ, принимаемых как в сфере совместного ведения, так и в сфере ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции). Как убедительно доказал Ю.К. Толстой, без закрепления норм гражданского права в законах субъектов РФ невозможно обойтись*(846). Но при этом возникает необходимость "оправдать" эти нормы, объективно присутствующие в законах субъектов РФ, если гражданское законодательство действующей Конституцией (п. "о" ст. 71) и ГК (п. 1 ст. 3) отнесено к ведению РФ. Тут на помощь может прийти разграничение понятий "гражданское право" и "гражданское законодательство". То, что к ведению РФ отнесено в Конституции именно гражданское законодательство, а не гражданское право, означает, что в законах (и иных нормативных актах) субъектов РФ, принятых в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в сфере ведения субъектов РФ могут содержаться отдельные нормы, по своим отраслевым признакам являющиеся нормами гражданского права*(847)). С этим подходом солидаризовался Ю.К. Толстой*(848).

Субъекты РФ активно используют конституционные полномочия и принимают законы, содержащие нормы гражданского права в области жилищного законодательства*(849), о распоряжении государственной собственностью субъектов РФ*(850), о предпринимательстве*(851). По мнению В.П. Мозолина, отнесение гражданского законодательства к ведению Федерации не исключает нормотворческую деятельность субъектов Федерации в сфере гражданского законодательства по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Нормы гражданского права, отмечает В.П. Мозолин, могут содержаться, в частности, в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды. Важно при этом, чтобы законы и иные правовые акты субъектов Федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения, находились в соответствии с федеральными законами*(852).

Порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией, Законом о судебной системе РФ, ГПК и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами, а порядок гражданского судопроизводства у мирового судьи - также Законом о мировых судьях. Следовательно, субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные акты, регулирующие процедуру рассмотрения гражданских дел (включая дела, относящиеся к компетенции мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации (ст. 1 ГПК)). Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией, Законами о судебной системе РФ и об арбитражных судах, АПК и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами (п. 1 и 2 ст. 3 АПК).

К числу таких "других законов" относится Закон об исполнительном производстве, который закрепляет условия и порядок принудительного исполнения актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации обязанность по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующий бюджет денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий (см. п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 12.07.2007 N 10-П*(853)).

В п. "о" ст. 71 Конституции в качестве самостоятельной сферы правового регулирования, отличной от гражданского законодательства, определено правовое регулирование интеллектуальной собственности. Несмотря на это, Федеральным законом от 18.12.2006 N 231-ФЗ с 1 января 2008 г. введена в действие часть четвертая ГК "Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации". Признаны утратившими силу, в частности, Патентный закон РФ, Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах", Закон РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров". Рассматриваемая компетенционная норма связана с ч. 1 ст. 44 Конституции, в силу которой каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

П. Исходя из положений Конституции (см., например, ст. 15, 76, 85) федеральное коллизионное право имеет место при возникновении спорных ситуаций и разногласий по применению законодательства РФ и иных государств, не урегулированных нормами международного права и международными договорами, либо по применению нормативных правовых актов РФ. Выделяют внешнее и внутреннее коллизионное право. К внешнему коллизионному праву относится совокупность коллизионных норм, разрешающих коллизии между правом различных государств, между национальным и международным правом. Внутреннее коллизионное право включает в себя совокупность коллизионных норм, разрешающих споры между законодательством Федерации и ее субъектов, между законодательством субъектов РФ, а также между различными нормативными правовыми актами РФ, принадлежащими к разным отраслям права.

Учитывая важность и ответственность вопросов, регулируемых коллизионными нормами, и передавая федеральное коллизионное право в ведение РФ, Конституция устанавливает Президента в качестве одного из основных субъектов федерального коллизионного права, наделяя его полномочиями урегулирования возникающих споров посредством согласительных процедур, а также, в случае необходимости, оставляя за ним возможность передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (см., например, ст. 85 Конституции).

Во избежание споров и возможных разногласий с законодательством иностранных государств и стран ближнего зарубежья в различных сферах деятельности, Российская Федерация заключает международные договоры и соглашения, призванные не допустить и урегулировать коллизионные ситуации. Одним из примеров является Соглашение "О порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности"*(854) с правительствами государств - участников СНГ. Россия, Белоруссия, Украина, Узбекистан, Киргизия, Казахстан, Армения, Таджикистан и Туркмения в целях развития сотрудничества в области разрешения связанных с осуществлением хозяйственной деятельности споров между субъектами, находящимися в разных государствах - участниках СНГ, исходя из необходимости обеспечения всем хозяйствующим субъектам равных возможностей для защиты своих прав и законных интересов, подписали Соглашение, в котором регламентируются порядок и способы разрешения споров. Данное Соглашение было ратифицировано постановлением Верховного Совета РФ от 09.10.1992 N 3620-1.

Внутреннее законодательство РФ, основываясь на положениях п. "п" ст. 71 Конституции, определяет, что в случае возникновения коллизии приоритетом обладают материально-правовые нормы того государства, которое указано в международном договоре. Лишь в случае отсутствия прямого указания на применение материального права одной из сторон имеют действие коллизионные нормы (см., например, ст. 1186, 1190 ГК). Сложившаяся практика показывает, что федеральное коллизионное право формулируется в виде абстрактного правила, указывая обычно не право какого-то конкретного государства или субъекта, а сам принцип, признак, которым определяется применение права (например, признак гражданства лица, местонахождение одной из сторон, место совершения сделки и т.д.).

За последние 15 лет Конституционным Судом РФ принято более 30 решений, в которых выражены правовые позиции, так или иначе связанные с нормами коллизионного права. Преимущественно регламентации требуют реализация прав и свобод человека и гражданина, сфера налогообложения, определение подведомственности и подсудности споров, требующих решения на основе коллизионных норм. К примеру, в силу ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются приоритетными для Российской Федерации, Конституционный Суд определяет, что разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии (см. Определение КС РФ от 08.11.2005 N 439-О*(855)).

Исходя из позиций Конституционного Суда, субъектами федерального коллизионного права в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством являются Конституционный Суд РФ (см. Постановления от 21.04.2003 N 6-П, от 14.05.2003 N 8-П *(856)), Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (см., например, Постановления от 23.02.1999 N 4-П, от 14.05.2003 N 8-П*(857)), которые (в соответствии с ч. 2 ст. 120, ч. 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции) должны самостоятельно принимать решение о том, какие нормы подлежат применению в конкретном случае, а также законодательные и исполнительные органы РФ, обязанные своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем, чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод (см. Определение КС РФ от 18.04.2000 N 98-О*(858)).

Кроме того, существуют специализированные органы, призванные рассматривать вопросы федерального коллизионного права, в частности для разрешения споров, возникающих в сфере международной торговли, и необходимости комплексного урегулирования международного коммерческого арбитража в законодательном порядке. В 1993 г. принят Закон РФ "О международном коммерческом арбитраже", который установил основные принципы разрешения коллизий в сфере коммерции. К органам в данной сфере относятся Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате РФ, Морская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате РФ*(859), основным принципом которых является применение норм коллизионного права в случае отсутствия прямого указания сторон на нормы материального права государства, что также соответствует положениям Конституции и гражданского законодательства РФ. Деятельность международного арбитража исходит из признания полезности арбитража (третейского суда) как широко применяемого метода разрешения споров и учитывает положения, содержащиеся в международных договорах РФ, не противореча при этом законодательству РФ.

В настоящее время не прекращается законотворческая деятельность, направленная на урегулирование вопросов федерального коллизионного права, находящегося в ведении РФ, а именно, вносятся поправки в федеральное законодательство, рассматриваются законопроекты, направленные на преодоление разногласий и урегулирование споров между органами государственной власти РФ и ее субъектов, между органами власти субъектов РФ.

Р. Комментируемый пункт относит метеорологическую службу, стандарты, эталоны, метрическую систему и исчисление времени; геодезию и картографию; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет к исключительному ведению РФ, что определяет особую важность этих элементов для страны. Основная задача РФ - обеспечить эффективное функционирование каждого из них в отдельности и в их взаимосвязи. В этой связи Российская Федерация наделяет отдельными функциями государственные органы, специализированные службы и иные структуры.

Система функционально объединенных физических лиц, а также юридических лиц, в том числе органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в области гидрометеорологии, метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, в сфере активных воздействий на метеорологические и другие геофизические процессы, формируют Гидрометеорологическую службу РФ*(860). Осуществляя мониторинг окружающей среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, предоставление информации о состоянии окружающей среды, об опасных природных явлениях, эта служба принимает участие в обеспечении безопасности жизнедеятельности лиц, проживающих и пребывающих на территории РФ.

Кроме того, существует прямая необходимость в возможности оказать воздействие на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от данных процессов населению и экономике. Поэтому законодательством РФ регламентирована деятельность специализированных организаций активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы, осуществляющих, в частности, защиту сельскохозяйственных растений от градобития, регулирование осадков, рассеивание туманов и спуск снежных лавин*(861). При этом применение средств активного воздействия осуществляется по методикам, разработанным Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Минобороны России, МВД России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Любое необходимое вмешательство в естественные процессы находится под специальным надзором за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ, равно как приобретение, хранение и использование средств воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы*(862).

Содействуют деятельности метеорологической службы ряд нормативных правовых актов, регулирующих отдельные сферы, связанные с окружающей средой и ее компонентами. Например, Закон об охране окружающей среды, Федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "О пожарной безопасности", "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др. Порядок деятельности метеорологической службы, а также положения о специализированных организациях, деятельность которых направлена на содействие метеорологической службе, устанавливаются Правительством.

Предметом исключительного ведения РФ являются стандарты, которые представляют собой документы, устанавливающие характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Особенностью стандартов в масштабе России является добровольность применения национальных стандартов и обязательность их соблюдения в случае принятия решения об их использовании. Несмотря на добровольный характер применения национальных стандартов, законодатель определяет принципы, которыми обязаны руководствоваться разработчики стандартов, что является реализацией полномочий РФ, определенных Конституцией.

Социально-экономическое развитие диктует необходимость непрерывной адаптации законодательства РФ к условиям современных тенденций трансформации государства. Во исполнение положений п. "р" ст. 71 принят Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. от 01.12.2007), который регламентирует разработку, принятие, применение и исполнение обязательных и добровольных требований к объектам стандартизации. Условия для единообразного применения стандартов и ряд иных задач обеспечивают общие и специальные технические регламенты. Государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг регулируются специальным законодательством РФ*(863). В отдельном порядке также регулируются стандарты единой связи на территории РФ*(864).

Российская Федерация наделяет специальными функциями по обеспечению действия стандартов на своей территории федеральные органы исполнительной власти. Например, Правительство РФ определяет орган, уполномоченный на исполнение функций национального органа по стандартизации. Таковым является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии*(865) (Ростехрегулирование), которое утверждает национальные стандарты, осуществляет межрегиональную и межотраслевую координацию деятельности в области обеспечения единства измерений, координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия, и координацию деятельности по развитию системы кодирования технико-экономической и социальной информации, представляет Россию по вопросам стандартизации на международном уровне, а также выполняет ряд иных функций.

Федеральным органам исполнительной власти необходимо учитывать положения Концепции развития национальной системы стандартизации*(866) при проведении работ в области технического регулирования. Согласно Концепции Российская Федерация является членом Международной организации по стандартизации, Международной электротехнической комиссии и Международного союза электросвязи, участвует в деятельности региональных организаций по стандартизации. Основной целью Концепции является соответствие единой системы правил на территории РФ задачам социально-экономического развития страны. Для обеспечения единой информационной системы технических стандартов создан специализированный информационный фонд*(867).

К исключительному ведению РФ Конституция относит средство измерений, предназначенное для воспроизведения и хранения единицы величины (или кратных либо дольных значений единицы величины) с целью передачи ее размера другим средствам измерений данной величины, т.е. эталоны. Государственные эталоны единиц величин являются исключительной федеральной собственностью, подлежат утверждению Федеральной службой по техническому регулированию и метрологии на основании Закона РФ от 27.04.1993 N 4871-1 "Об обеспечении единства измерений" (в ред. от 10.01.2003).

Существуют также Государственная служба времени и частоты и определения параметров вращения Земли, Государственная служба стандартных образцов состава и свойств веществ и материалов и Государственная служба стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов*(868). К сфере их деятельности в том числе относится метрическая система и исчисление времени. Метрическая система мер призвана обеспечивать единство измерений на всей территории РФ. Во всех сферах деятельности человека применяются правила, установленные в метрической системе. Нормативным подтверждением являются, к примеру, Правила безопасности нефтяной и газовой промышленности (п. 7.4.4.)*(869), приказ Минздрава России от 24.04.2003 N 161 "Об утверждении инструкции по организации и производству экспертных исследований в бюро судебно-медицинской экспертизы" (п. 2.2.3.9.5), постановление Правительства РФ от 18.06.1999 N 643 "О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов" и др.

Полномочия от имени РФ и ее субъектов в правовых отношениях в области геодезической и картографической деятельности могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (в ред. от 26.06.2007) обеспечение единства геодезических измерений, осуществление деятельности по испытаниям средств геодезических измерений, участие в работах по стандартизации указанных средств, организация и проведение работ по обязательной сертификации геодезической, картографической и топографической продукции, проведение метрологического контроля и надзора в области геодезической и картографической деятельности возлагаются на федеральный орган исполнительной власти в области геодезии и картографии и осуществляются им в пределах своей компетенции.

Отнесенная Конституцией к предмету ведения РФ прерогатива наименования географических объектов РФ регламентируется, помимо Конституции, Федеральным законом от 18.12.1997 N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов", который устанавливает правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, а также нормализации, употребления, регистрации, учета и сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов РФ. Федеральные и региональные органы исполнительной власти обязаны обеспечивать написание наименований географических объектов, оформление и поддержание в надлежащем порядке надписей, дорожных и иных указателей в соответствии с законодательством РФ, ее субъектов и международными стандартами.

В соответствии с Законом о языках народов РФ написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производятся на государственном языке РФ. Поскольку в субъектах РФ допускается применение языков народов РФ на территориях их компактного проживания, Закон разрешает написание наименований географических объектов и оформление надписей, дорожных и иных указателей производить на государственных языках субъектов Федерации, наряду с государственным языком РФ (ст. 23).

Отнесенный п. "р" комментируемой статьи к ведению РФ официальный статистический учет необходим для сбора информации и мониторинга социально-демографического развития государства. Одним из федеральных органов исполнительной власти, ответственным за статистический учет, является Федеральная служба государственной статистики*(870) - уполномоченный федеральный орган по предоставлению в установленном порядке официальной статистической информации Президенту, Правительству, Федеральному Собранию и иным органам государственной власти, органам местного самоуправления, СМИ, организациям и гражданам, а также международным организациям. Кроме того, Федеральная служба государственной статистики разрабатывает в установленном порядке официальную статистическую методологию для проведения статистических наблюдений и формирования статистических показателей, в пределах своей компетенции обеспечивает соответствие указанной методологии международным стандартам, осуществляет подготовку, проведение и подведение итогов Всероссийской переписи населения, а также ее методологическое обеспечение и выполняет ряд иных функций.

Для осуществления Службой возложенных на нее функций необходимо обеспечить предоставление информации от юридических и физических лиц, проживающих и пребывающих на территории РФ. Разработанное и принятое Положение о порядке представления статистической информации регламентирует порядок представления информации, необходимой для проведения государственных статистических наблюдений, юридическими лицами, их филиалами и представительствами, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (отчитывающимися субъектами)*(871). Нарушение правил предоставления статистической отчетности подлежит административной ответственности в соответствии с законодательством РФ (например, ст. 13.19 и иные положения гл. 13 КоАП), а также с Законом РФ от 13.05.1992 N 2761-1 "Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности" (в ред. от 30.12.2001).

Официальный бухгалтерский учет в России регламентируется Конституцией, федеральным законодательством, в частности Федеральным законом от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (в ред. от 03.11.2006). Представляя собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций, бухгалтерский учет призван обеспечить формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и их имущественном положении, обеспечить информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства РФ, предотвратить отрицательные результаты хозяйственной деятельности организации и выявить состояние ее финансовой устойчивости.

Во исполнение положений Конституции, а также в целях обеспечения достоверной бухгалтерской отчетности в России принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих механизм официального бухгалтерского учета по отраслям, сферам деятельности, в соответствии с субординацией, например Федеральные законы от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (в ред. от 03.11.2006), от 08.12.1995 N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" (в ред. от 26.06.2007) и др.

С. Государственные награды и почетные звания РФ являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги перед государством и относятся к ведению РФ. Учреждение, награждение, отмена, восстановление государственных наград регулируются исключительно указами Президента*(872). Порядок применения государственной символики в оформлении государственных наград, ходатайства о государственных наградах, а также порядок вручения, получения, хранения, ношения, передачи государственных наград другим лицам регламентируются федеральным законодательством (см., например: ст. 7 Федерального конституционного закона "О Государственном гербе Российской Федерации", ст. 9 Федерального конституционного закона "О Государственном флаге Российской Федерации", ст. 1185 ГК, ст. 191 ТК и др.).

Положением о государственных наградах РФ, утвержденным указом Президента, предусмотрено, что государственными наградами являются звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знак особого отличия, знаки отличия, почетные звания. Статуты орденов, положения о медалях, положения о знаках отличия и описания государственных наград определяют сущность и предназначение государственных наград. В настоящее время в Российской Федерации учреждены восемь различных орденов, 17 медалей, установлено более 60 почетных званий*(873). Каждая государственная награда соответствует сферам и направлениям деятельности, в которых были достигнуты выдающиеся заслуги перед государством.

Нарушение законодательства РФ о государственных наградах и почетных званиях влечет уголовную или административную ответственность (ст. 44, 45, 48, 324, 327 УК; ст. 17.11 КоАП).

Т. Конституция относит к ведению РФ федеральную государственную службу, основной задачей которой в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. от 01.12.2007) является обеспечение исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Названным Законом предусмотрено, что федеральная государственная служба включает федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Однако применение определения военной и правоохранительной служб как видов федеральной государственной службы обусловлено вступлением в силу федерального закона о военной службе и федерального закона о правоохранительной службе (ст. 6, 7 и 19 Закона). Законодательство РФ допускает возможность установления других видов служб в случае внесения изменений и дополнений в этот Закон.

Пункт "т" комментируемой статьи относит федеральную государственную службу к исключительному ведению РФ, в то время как правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ в соответствии с положениями Конституции (см. комментарии к п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, 76, 77), ст. 2 указанного Закона и иными нормами законодательства РФ.

В целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов, связанных с федеральной государственной службой, существует система управления федеральной государственной службой, которая создается на федеральном уровне. Данная функция в соответствии с Указом Президента РФ от 28.12.2006 N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (в ред. от 06.12.2007) в настоящее время осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством. Функция по организации дополнительного профессионального образования государственных служащих осуществляется Администрацией Президента. Совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы.

Конституция гарантирует равный доступ граждан РФ к государственной службе (см. комментарий к ст. 32). При этом федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ и перемещением по службе, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего, регулирует Закон о госслужбе.

Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, его денежное содержание (вознаграждение, довольствие) производится за счет средств федерального бюджета. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Кроме того, федеральный государственный служащий руководствуется в своей деятельности указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными правовыми акты федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами государственных органов (см., например, Указ Президента РФ от 12.08.2002 N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (в ред. от 20.03.2007)). Существует Реестр федеральных государственных служащих, содержание и порядок ведения которого, а также перечень сведений, включаемых в Сводный реестр государственных служащих РФ, устанавливается Президентом.