Статья 69 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

2. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия.

3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.

Комментарий к Статье 69 Конституции РФ

В соответствии с положениями комментируемой статьи в основе развития федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов лежат общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. Закрепив в Конституции соответствующие положения в отношении коренных малочисленных народов, Российская Федерация продемонстрировала свою готовность развивать в законодательстве положения международного права, направленные на защиту данных этнических групп населения. По сути, данное положение - одно из конкретных проявлений более общей конституционной нормы: согласно ч. 4 ст. 15 КРФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; при этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Существенное значение для анализа функционирования в Российской Федерации международных договоров имеет тот факт, что неотъемлемой частью правовой системы РФ являются не все договоры, а лишь ратифицированные и опубликованные в соответствующем порядке*(764). Только они могут устанавливать иные правила, чем содержащиеся в федеральных законах.

Регулирование отношений, связанных с защитой прав коренных малочисленных народов России, осуществляется прежде всего на основе признания за каждым лицом, относящим себя к данным народам, основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, нашедших закрепление в главе 2 Конституции, а также в общепризнанных принципах и нормах международного права, касающихся прав человека, и международных договорах РФ. К числу важнейших международных договоров в области прав человека, в которых участвует Российская Федерация, относятся: Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка, Конвенция о политических правах женщины и др.

Однако кроме общих гарантий имеются дополнительные гарантии, т.е. правовые нормы, направленные исключительно на защиту прав коренных малочисленных народов. В законодательстве РФ находят отражение ряд положений международных правовых актов в области защиты прав коренных народов (как юридически обязательных, так и имеющих рекомендательное значение). На сегодняшний день в международном праве к числу "жестких" международных правовых актов, непосредственно регулирующих права коренных малочисленных народов, относится Конвенция МОТ N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" (1989 г.). Российская Федерация не участвует в данной Конвенции, поэтому ее положения не могут рассматриваться для нашей страны как юридически обязательные. Тем не менее Россия признает важность данного документа для развития прав коренных народов. Многие положения Конвенции оказывают, безусловно, значительное влияние и на развитие законодательства РФ о правах коренных малочисленных народов.

Конвенцией МОТ N 169 закреплено, в частности, что при применении данного акта признаются и охраняются социальные, культурные, религиозные и духовные ценности и практика указанных народов и должным образом учитывается характер проблем, с которыми сталкиваются как группы и как отдельные лица; уважается неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; проводится политика, направленная на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Помимо этого, закрепляется право коренных народов решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития в той мере, в какой он затрагивает их жизнь, их верования, институты, духовное благополучие и земли, которые они занимают или используют каким-либо иным образом, и право осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием. Коренным народам предоставлено право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут непосредственно их касаться, право на получение справедливой компенсации за ущерб, который может быть причинен коренным народам вследствие хозяйственной деятельности, и другие права.

Хотя Российская Федерация и не несет, как отмечено выше, прямых юридических обязательств по вопросам реализации Конвенции, однако, как и любой член МОТ, она должна сообщать по требованию Административного Совета в установленные периоды Генеральному директору Международного бюро труда о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, установленным в Конвенции, об обстоятельствах, препятствующих ратификации Конвенции или задерживающих ее, а также о том, какие меры были предприняты или намечены для придания силы любым положениям Конвенции путем законодательных и административных мер, коллективных договоров или любым другим путем.

Еще одним "жестким" универсальным международным актом, в котором нашли отражение нормы, закрепляющие права коренных народов, является Международная конвенция 1992 г. "О биологическом разнообразии", принятая в рамках Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Россия подписала названную Конвенцию в июне 1992 г. и ратифицировала ее в 1995 г.*(765)

В документе говорится, что Стороны признают большую и традиционную зависимость многих местных общин и коренного населения, являющихся хранителями традиционного образа жизни, от биологических ресурсов, и желательность совместного пользования на справедливой основе выгодами, связанными с использованием традиционных знаний, нововведений и практики, имеющих отношение к сохранению биологического разнообразия и устойчивому использованию его компонентов. При этом устанавливается, что каждая Договаривающаяся Сторона, насколько это возможно и целесообразно в соответствии со своим национальным законодательством, обеспечивает уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни, которые имеют значение для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия, способствует их более широкому применению с одобрения и при участии носителей таких знаний, нововведений и практики, а также поощряет совместное пользование на справедливой основе выгодами, вытекающими из применения таких знаний, нововведений и практики.

Положения названного международного акта имеют принципиальное значение, поскольку подчеркивают зависимость традиционного образа жизни коренных народов от сохранения биологического разнообразия. В документе содержится призыв к государствам-участникам обеспечивать уважение, сохранение, поддержание и широкое применение знаний, нововведений и практики коренных общин. Устанавливая данные положения, Конвенция ссылается на национальное законодательство, которое обеспечивает реализацию ее норм.

Помимо указанных "жестких" международных договоров, существенную роль в регламентации прав коренных народов играет Декларация о правах коренных народов, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 г. Положения Декларации носят рекомендательный характер для государств. Они закрепляют широкий спектр как индивидуальных, так и коллективных прав коренных народов. К числу этих прав относятся: культурные права, право на образование, здравоохранение, трудоустройство, родной язык. Коренные народы, согласно Декларации, имеют: право на самоопределение, в рамках которого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие; право на автономию или самоуправление при осуществлении их права на самоопределение в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций; право на сохранение и укрепление своих собственных политических, экономических, социальных и культурных институтов при сохранении права на полное участие в политической, экономической, социальной и культурной жизни государства; право на жизнь в условиях свободы, мира и безопасности в качестве отдельных народов, не подвергаясь актам геноцида или любым другим актам насилия, включая насильственное перемещение детей из одной группы в другую; право на защиту от насильственной ассимиляции или уничтожения культуры, а также ряд других прав.

Россия выступила на стороне воздержавшихся при принятии Декларации ООН, поскольку не все положения данного международного документа соответствуют нормам и принципам Конституции. В частности, в отношении закрепления в Декларации положений, согласно которым коренные народы имеют право на самоопределение и в силу этого права свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие, Российская Федерация совместно с рядом других государств еще на стадии принятия Декларации предлагала дополнить ее текст в данной части ссылкой на положения итогового документа Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (Венской декларации и Программы действий), в соответствии с которыми данное право не должно толковаться как допускающее любые действия, направленные на отделение или нарушение территориальной целостности государств. Кроме того, Россия предлагала также включить положение, согласно которому данное право должно реализовываться в рамках национальных правовых систем и конституций государств. Несмотря на то что Российская Федерация не поддерживает отдельные положения Декларации, тем не менее, как и любое другое демократическое государство, она стремится учитывать в своем законодательстве те принципиальные подходы к защите прав коренных малочисленных народов, которые выработаны в рамках данного документа международным сообществом, при условии, что они не вступают в противоречие с положениями Конституции.

Следует отметить, что в Российской Федерации коренные малочисленные народы, так же как и коренные народы во многих других странах, находятся в ситуации национального меньшинства. Учитывая данный фактор, к регулированию отношений с участием представителей коренных малочисленных народов также применимы и положения международных правовых актов, действующих в отношении национальных меньшинств, в частности Декларации ООН "О правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам" (1992 г.), Рамочной конвенции Совета Европы "О защите национальных меньшинств" (1995 г.)*(766).

С учетом выработанных международных стандартов, в развитие положений комментируемой статьи, в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, направленных на защиту прав коренных малочисленных народов РФ. К числу таких актов следует отнести Федеральные законы от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в ред. от 13.05.2008), от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 02.02.2006), от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (в ред. от 26.06.2007). Кроме того, положения, касающиеся защиты прав коренных малочисленных народов, содержатся в ЗК, Законе об охране окружающей среды, Федеральном законе от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 24.07.2008), Законе РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 18.07.2008), Федеральном законе от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (в ред. от 06.12.2007) и др.

Принятие указанных актов, безусловно, сыграло существенную позитивную роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов РФ. Главное достижение заключается в том, что впервые на законодательном уровне в Российской Федерации закреплена государственная поддержка коренных малочисленных народов РФ как самостоятельных субъектов права на традиционное природопользование, а в связи с этим - на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни данных народов, что в целом соответствует международным подходам в области защиты прав коренных народов.

Действующее законодательство РФ предусматривает ряд льгот и приоритетов для коренных малочисленных народов РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов, включая образование территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, установление особого правового режима использования земель, получение согласия этих народов на изъятие земель для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, получение лимитов на использование объектов животного мира и квот на вылов объектов водных биологических ресурсов, безвозмездное пользование земельными участками, и др.

Так, наиболее значимую роль в регулировании и защите прав коренных малочисленных народов на федеральном уровне играет Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", принятый в развитие ст. 69 Конституции. Цели его принятия связаны с необходимостью комплексного правового регулирования жизненно важных проблем коренных малочисленных народов РФ. Названный Закон закрепил права малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а также на осуществление территориального общественного самоуправления. Кроме того, он предусматривает возможность создания общин и иных объединений коренных малочисленных народов. В преамбуле Закона указано, что он устанавливает правовые основы гарантий прав коренных малочисленных народов, являясь, таким образом, базой для дальнейшего нормотворчества на федеральном и региональном уровне.

Закон впервые определил понятие коренного малочисленного народа РФ. Согласно названному Закону, коренные малочисленные народы РФ - это народы, проживающие в местах традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Кроме того, в Законе осуществлена дифференциация лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, на тех, кто ведет традиционный образ жизни и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются основными видами деятельности, а также тех лиц, которые, хотя и относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, но для них традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления. При этом действие указанного Закона распространяется как на тех, так и на других лиц из числа коренных малочисленных народов, без установления каких-либо различий в их правовом положении.

Для обозначения конкретных коренных малочисленных народов по представлению органов государственной власти субъектов Федерации распоряжением Правительства РФ от 17.04.2006 N 536-р был утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Регламентация определения понятия коренных малочисленных народов и установление Единого перечня коренных малочисленных народов позволили снять определенные проблемы, касающиеся признания государством коренных малочисленных народов. Наряду с Единым перечнем коренных малочисленных народов РФ был утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Утверждение этого Перечня обусловлено требованиями положений законодательства РФ, в том числе НК (в частности, ст. 333.2), устанавливающего определенные льготы в области налогообложения для представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (по перечню, утверждаемому Правительством).

Вопросы организации и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, создаваемых в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов данных народов, а также правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления регламентируются Федеральным законом "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Общины представляют собой специфические формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам. Они образуются по кровнородственному (семья, род) или территориально-соседскому признакам, основываются на равноправии ее членов, а также признании общинной собственности на основные средства производства. Исходя из Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 24.07.2008) община вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана. В случае выхода из общины либо при ее ликвидации члены общины имеют право на получение части ее имущества или компенсацию ее стоимости.

Ряд гарантий на создание особо охраняемых природных территорий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни предусмотрены для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Закон регулирует вопросы образования, охраны и использования таких территорий для ведения на этих территориях традиционного природопользования, сохранения биологического разнообразия, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития самобытной культуры этих народов.

Помимо законодательных актов серьезную роль в обеспечении прав коренных малочисленных народов играют акты подзаконного уровня. К числу таких документов следует отнести Федеральную целевую программу "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года", утвержденную постановлением Правительства РФ от 27.07.2001 N 564. Мероприятия этой Программы направлены на улучшение материального положения, культурного и духовного развития коренных малочисленных народов. Ее продолжением должна явиться разрабатываемая в настоящее время Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года", Концепция которой утверждена распоряжением Правительства от 21.11.2007 N 1661-р.

Наряду с актами, специально направленными на защиту прав коренных малочисленных народов, правовую основу регламентации прав этих народов составляют и акты, касающиеся регулирования и защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации. Находясь в ситуации национальных меньшинств на определенной территории, коренные малочисленные народы в равной степени, как и другие национальные меньшинства, вправе пользоваться правами, направленными на сохранение и развитие их национально-культурной самобытности, в том числе правом на создание национально-культурной автономии. Это право гарантировано национальным меньшинствам, включая коренные малочисленные народы, Федеральным законом "О национально-культурной автономии".

Указанным Законом определена система национально-культурной автономии, предполагающая создание местных, региональной и федеральной автономии для этнических общностей, находящихся в ситуации национальных меньшинств на определенной территории. При этом установленная система предполагает возможность создания на территории субъекта РФ местными национально-культурными автономиями не более одной региональной национально-культурной автономии граждан, что обусловлено спецификой данной формы самоорганизации граждан, через которую осуществляется государственная поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Как отмечено в связи с этим в правовой позиции Конституционного Суда, выраженной им в Постановлении от 03.03.2004 N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой А.Х. Дитца и О.А. Шумахер"*(767), именно этим обусловливается значение регистрации национально-культурной автономии в порядке, предусмотренном законодательством РФ, в результате которой соответствующая национально-культурная автономия приобретает не только права юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом "О национально-культурной автономии" публичные права, которым корреспондируют перечисленные в данном Законе обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как подчеркивает Конституционный Суд РФ в названном Постановлении, наличие национально-культурной автономии как объединения граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, не исключает другие формы самоорганизации граждан по признаку принадлежности к той же этнической общности. В соответствии с Конституцией и законодательством РФ могут создаваться другие объединения граждан РФ, относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры, но не обладают статусом национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным законом "О национально-культурной автономии".

Так, что касается коренных малочисленных народов РФ, то значительную роль в их самоорганизации на сегодняшний день играет Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, объединяющая 34 региональных организации. Ассоциация поддерживает тесные связи со своими региональными отделениями, координирует их деятельность, оказывает им помощь в решении всех вопросов. Следует отметить, что Ассоциация имеет специальный консультативный статус при Экономическом и социальном совете ООН (ECOSOC), является участником сессий Рабочих групп ООН по вопросам коренных народов, а также сессий Комиссии по правам человека и Постоянного форума ООН по вопросам коренных народов. Кроме того, она является постоянным участником Арктического Совета, учрежденного восемью странами Арктики: Норвегией, Данией, Швецией, Финляндией, Исландией, Канадой, США и Россией. При этом эксперты Ассоциации принимают участие в различных рабочих группах и программах Арктического Совета.

В развитие федерального законодательства в области защиты прав коренных малочисленных народов приняты целый ряд законов и иных нормативных правовых актов в субъектах Федерации. Указанными актами закрепляются права данных народов в области защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, сохранения самобытности в области языка и культуры. Развитие такого законодательства на региональном уровне способствует объединению усилий федерального центра и субъектов Федерации в решении проблем коренных малочисленных народов, более полному учету интересов и специфики данных народов региональными органами власти.