Статья 94 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Комментарий к Статье 94 Конституции РФ

Данной статьей открывается гл. 5 Конституции - "Федеральное Собрание". Поскольку в этой статье дается определение Федерального Собрания, включающее характеристику его конституционной природы и основных функций, то ею предопределяется также структура и содержание всей главы (см. комментарии к ст. 95-109). В свою очередь комментируемая статья, равно как и иные статьи гл. 5, является развитием основ конституционного строя, включая осуществление государственной власти в Российской Федерации Президентом РФ, Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством РФ, судами РФ (см. комментарии к ч. 1 ст. 11). Таким образом, статус Федерального Собрания в числе органов, осуществляющих государственную власть, также отнесен к основам конституционного строя и может быть изменен не иначе, как в порядке пересмотра Конституции (см. комментарии к ст. 135, 136).

Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган впервые в истории отечественного конституционализма характеризуется как парламент государства, а именно - парламент Российской Федерации, т.е. употребляемые в Конституции понятия "федеральное собрание" и "парламент" являются синонимами. Парламент (англ. parliament, от франц. parler - говорить) - представительный орган власти суверенного государства, во многих странах также имеет специальное название (Конгресс США, Сейм Финляндии, Стортинг Норвегии и др.), избирается населением и выполняет законодательные функции.

Из определения Федерального Собрания как парламента следует, что этот орган призван выражать волю многонационального народа РФ, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в России. В условиях разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную Федеральное Собрание олицетворяет самостоятельную федеральную законодательную власть. В самом названии российского парламента - Федеральное Собрание - закреплено его положение как органа федеративного государства. В структуре, порядке формирования, предметах ведения палат Федерального Собрания (Совета Федерации и Государственной Думы), его законодательной и иной деятельности должно учитываться федеративное устройство России (см. также комментарии к ст. 65-79).

В системе органов, осуществляющих государственную власть, Конституция (ч. 1 ст. 11 и гл. 5) закрепляет место Федерального Собрания непосредственно вслед за Президентом - главой государства. Помимо гл. 5 Конституция закрепляет основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом (гл. 4), Правительством (гл. 6), судебной властью (гл. 7). Из взаимосвязанных положений ст. 2 и статей гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции вытекает особая роль Федерального Собрания в признании, соблюдении и защите прав и свобод, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. комментарий к ст. 18).

Из ст. 94 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 1 и 5 следует, что представительным и законодательным органом РФ именно как федеративного государства является парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы (Постановление КС РФ от 17.11.1998 N 26-П*(989)). При этом Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, реализуя свое конституционное назначение в установленных Конституцией формах, всегда одновременно выступает как представительный и законодательный орган. Однако это не исключает и отдельной характеристики каждой из его конституционных функций.

Представительным органом Федеральное Собрание является в силу того, что оно призвано выступать представителем всего многонационального народа РФ, всех субъектов РФ, находящихся в составе РФ, учитывать специфические интересы проживающих в них наций и народностей, всех социальных слоев российского общества. Достигается это путем формирования Федерального Собрания на основе всеобщего политического участия граждан РФ и прежде всего на всеобщих свободных вы борах.

Условиями, соблюдение которых обеспечивает представительный характер парламента, являются уровень (процент) участия избирателей в его формировании, реальная альтернативность при выборах его членов, фактическая возможность реализации гражданами (в том числе беспартийными) пассивного избирательного права, влияние парламента на формирование персонального состава исполнительной власти. Федеральному Собранию, как действительно представительному органу власти, должны быть адекватны (соответствовать) политическая и избирательная системы РФ, а также политический режим.

Представительным должен быть сам состав Федерального Собрания, а значит и каждой из его палат. Принципиальные позиции на этот счет были сформулированы в указанном Постановлении КС РФ. Согласно им, исходя из общепризнанных принципов народовластия, демократическое большинство, на основе которого, по смыслу ст. 1 и 3 Конституции России, должна определяться воля народа, выраженная им на выборах, и наличие которого необходимо для признания легитимности органа народного представительства, каковым является Государственная Дума, не может быть лишь относительным большинством. Как указал Суд, демократия, основанная на конституционных положениях о политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть, а законодатель должен стремиться к тому, чтобы была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства*(990).

В федеральных актах о выборах депутатов Государственной Думы (Указ Президента РФ от 01.10.1993 N 1557 "Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в положение о федеральных органах власти на переходный период" (в ред. от 04.02.1994); Федеральные законы от 21.06.1995 N 90-ФЗ, от 24.06.1999 N 121-ФЗ, от 20.12.2002 N 175-ФЗ), как и в законодательстве других стран, предусматривался так называемый заградительный пункт (5%), означающий некоторое ограничение пропорционального представительства (с 2007 г. - 7%).

Данное ограничение, как установил Конституционный Суд, позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем, чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. Суд признал соответствующим Конституции такое применение процентного барьера, которое позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям (по действующему Закону - политическим партиям), которые при этом в совокупности получат больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В целях сохранения целостности федеративного устройства государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента. Соответствующее нормативное регулирование было признано не противоречащим Конституции Постановлением КС РФ от 17.11.1998 N 26-П.

Законом о выборах депутатов ГД ФС РФ (N 51-ФЗ, в ред. от 09.02.2009) введена пропорциональная система выборов на основе партийных списков, предусмотрено, что федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъектов РФ (п. 9 ст. 36). При этом к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов от политических партий, каждый из которых получил 7% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 7 ст. 82), а при условии, если за федеральные списки, получившие 7% и более голосов, подано в совокупности 60% и менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускаются списки, получившие менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемых к распределению депутатских мандатов, превысит в совокупности 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 8).

В порядке реализации предложения Президента РФ о расширении представительства в ГД так называемых малых партий Закон дополнен положением: если за один федеральный список кандидатов подано более 60% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7% голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов (п. 9).

По итогам выборов участвующие в них политические партии получают право на государственное финансирование.

Первые выборы в Государственную Думу по указанному Закону, право участия в которых предоставлено только политическим партиям (при полном отказе от одномандатных округов, запрете избирательных блоков и отмене минимального порога явки избирателей), состоялись 2 декабря 2007 г. Насколько эффективным будет переход к пропорциональной избирательной системе (впервые после выборов в Учредительное Собрание Российской Республики в 1917 г.), подтвердят ли свою дееспособность политические партии, как будет представлена в парламенте оппозиция, как в конечном счете будет обеспечен представительный характер парламента - покажет практика работы Госдумы нового созыва.

Обеспечение представительного характера парламента РФ является одновременно и задачей самого Федерального Собрания, реализуемой прежде всего в принимаемых федеральных законах. В этой связи, возможно, предстоит оценить конституционность действующего Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ, первая практика реализации которого привела к тому, что около 25% основных кандидатов из списков победивших партий не стали получать депутатские мандаты, передав их иным, подчас малоизвестным избирателям людям, что, естественно, не может не сказаться на представительном характере Государственной Думы.

Из конституционной природы Федерального Собрания как представительного органа в равной мере вытекает также необходимость обеспечения представительного характера и его другой палаты - Совета Федерации. Совет Федерации по своему конституционному статусу, положению в системе органов власти, вопросам, отнесенным Конституцией только к его ведению, режиму его работы (равно как и Государственной Думы, т.е. Федерального Собрания в целом), как постоянно действующего органа, призванного непосредственно отражать особенности федеративного государства, должен также быть представительным органом по своему составу. Вопрос о том, кого призван представлять Совет Федерации, решен самой Конституцией: всех субъектов Федерации, находящихся в составе РФ, а значит население соответствующих территорий. Иной подход к оценке природы и назначения Совета Федерации входил бы в противоречие с принципом народного представительства, закрепленного Конституцией (ст. 3, 32), а также равным конституционным статусом членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания - парламента РФ (см. комментарии к ст. 5, 65, 95, ч. 1 ст. 99, ст. 136, 137).

Согласно Конституции в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Тем самым первичным в статусе каждого из двух равноправных членов Совета Федерации от каждого субъекта Федерации, носителем полноты власти в котором вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (см. комментарий к ст. 73) является население (граждане РФ, проживающие на их территориях), служит представительство ими интересов данного населения. Условие же о том, что один из членов палаты должен войти в ее состав от представительного, а другой - от исполнительного органа власти данного субъекта РФ, является вторичным в статусе каждого члена Совета Федерации и связано прежде всего с порядком формирования палаты, который, как показывает практика, может быть различен (см. комментарии к ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96).

Депутаты Совета Федерации первого созыва (1993-1995 гг.) в день всенародного голосования по проекту Конституции были избраны в каждом из субъектов Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (см. комментарий к п. 7 и абз. 2 п. 9 раздела второго). Это позволило сформировать Совет Федерации практически одновременно с выборами Государственной Думы, что послужило гарантией начала деятельности Федерального Собрания как представительного и законодательного органа РФ.

По Федеральному закону от 05.12.1995 N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в состав палаты непосредственно входили глава исполнительной власти и председатель законодательного (представительного) органа государственной власти каждого из субъектов РФ. В период действия данного Закона был повсеместно завершен переход к всенародному избиранию глав исполнительной власти субъектов РФ.

В третий раз порядок формирования Совета Федерации был изменен в связи с принятием аналогичного по названию Федерального закона от 05.08.2000 N 113-ФЗ. В соответствии с ним Совет Федерации формируется из работающих на профессиональной постоянной основе представителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избираемых ими на срок их полномочий, и представителей от исполнительных органов власти, назначаемых высшими должностными лицами соответствующих субъектов РФ (руководителями их высших исполнительных органов государственной власти) на срок их полномочий. В последнем случае у регионального парламента имеется право большинством в 2/3 от общего числа его депутатов проголосовать против назначения данного представителя в Совет Федерации.

Для оценки представительного характера Совета Федерации существенным является последовавшая затем отмена всенародных выборов глав исполнительной власти субъектов РФ и введение нормы о "наделении их полномочиями" региональными парламентами исключительно по представлению Президента РФ. Вопросы об адекватности порядка формирования Совета Федерации его конституционному статусу, о необходимости укрепления связей палаты с регионами (их населением) продолжают оставаться дискуссионными.

В четвертый раз Федеральный закон (N 21-ФЗ от 14.02.2009), который вступает в силу с 1 января 2011 г., дополнил порядок формирования Совета Федерации условием, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа местного самоуправления.

Конституционный статус Федерального Собрания, как законодательного органа РФ, означает, что только федеральный парламент вправе в процедуре, установленной Конституцией, издавать федеральные конституционные законы и федеральные законы - нормативные акты, имеющие верховенство и прямое действие на всей территории РФ, которые обязаны соблюдать все другие органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения и которые не должны противоречить Конституции. Федеральное Собрание - единственный законодательный орган РФ; никакой иной орган, осуществляющий государственную власть в Российской Федерации, не имеет права издавать законы или другие нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Никто не может вмешиваться в прерогативы Федерального Собрания как законодательного органа РФ. Деятельность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляется на основе Конституции и федеральных законов. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (см. комментарии к ч. 2 ст. 4, ст. 15, 76, 105-108). Если выявляется несоответствие федерального закона Конституции, то по решению Конституционного Суда такой закон или его отдельные нормы утрачивают силу (см. комментарий к ст. 125).

Конституционная конструкция законодательного процесса закрепляет как самостоятельность участвующих в нем органов государственной власти, так и их последовательное взаимодействие. Федеральные законы принимаются Государственной Думой, в которую также вносятся законопроекты конституционными субъектами права законодательной инициативы; принятые законы передаются на рассмотрение Совета Федерации, который их одобряет или отклоняет, при этом закон считается повторно принятым, если за него проголосуют не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы; Президент РФ подписывает и обнародует принятый федеральный закон и вправе отклонить его, а палаты Федерального Собрания, в свою очередь, при повторном рассмотрении вправе одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов в каждой из палат; Правительство РФ дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, прокрываемые за счет федерального бюджета. Таким образом, Конституцией гарантируется ведущая роль Федерального Собрания в непрерывном законодательном процессе и вместе с тем не допускается его монополизация кем-либо из его конституционных субъектов.

Конституционным средством обеспечения выполнения Федеральным Собранием функции представительства интересов многонационального народа России и выражения его воли в федеральных законах являются контрольные полномочия парламента.

В соответствии с Конституцией с согласия Государственной Думы Президентом РФ назначается Председатель Правительства РФ (п. "а" ч. 1 ст. 103, ст. 111); Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении федерального бюджета (п. "а" ч. 1 ст. 114); Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству и может в конституционной процедуре выразить ему недоверие (п. "б" ч. 1 ст. 103, ч. 3 и 4 ст. 117); палатами Федерального Собрания на паритетной основе формируется Счетная палата как орган парламентского контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "г" ч. 1 ст. 103); Президент назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. "м" ст. 83); Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), который в соответствии с федеральным конституционным законом вправе обратиться к ней с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан; Совет Федерации и Государственная Дума проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания (ч. 3 ст. 101); к ведению Совета Федерации отнесено назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (п. "з" ч. 1 ст. 102), а Государственной Думы - назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ (п. "в" ч. 1 ст. 103); подлежат утверждению Советом Федерации указы Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; в ведении Государственной Думы находится выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, а в ведении Совета Федерации - отрешение Президента от должности (ст. 93, п. "е" ч. 1 ст. 102, п. "ж" ч. 1 ст. 103).

В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, вступившим в силу 31.12.2008 (РГ. 2008. 31 дек.), к ведению Государственной Думы относится заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Другие средства парламентского контроля закрепляются федеральными конституционными законами (например, Законом о Правительстве РФ), федеральными законами (Законами о ЦБ РФ и о статусе члена СФ и депутата ГД и др.). Принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2006). Данным Законом регулируются отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. К целям парламентского расследования отнесены защита гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, обеспечение палатами Федерального Собрания контроля деятельности Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Соответствующие расследования осуществляются палатами Федерального Собрания на паритетных началах. К сожалению, данный Закон почти не находит практического применения.

Функция парламентского контроля органически присуща любой деятельности Федерального Собрания: подготовке, рассмотрению и принятию законов и постановлений, работе членов палат в субъектах Федерации, в муниципальных образованиях, приему избирателей и рассмотрению их обращений. Контроль также осуществляется на пленарных заседаниях, заседаниях комитетов и комиссий, путем направления парламентских запросов органам власти и должностным лицам и в других формах.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. предложено расширить контрольные функции парламента в отношении исполнительной власти (см. комментарий к ст. 103).