Статья 95 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

2. Совет Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации. В Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти - на срок полномочий соответствующего органа;

б) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, - пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

в) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

3. Общее число сенаторов Российской Федерации определяется исходя из числа представителей от субъектов Российской Федерации, перечисленных в статье 65 Конституции Российской Федерации, и числа лиц, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации, указанных в пунктах "б" и "в" части 2 настоящей статьи.

4. Сенатором Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Сенаторам Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

5. Представителями Российской Федерации в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности.

6. Представители Российской Федерации в Совете Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются сроком на шесть лет.

7. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

5. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Комментарий к Статье 95 Конституции РФ

1. Комментируемое положение ч. 1, именуя Совет Федерации и Государственную Думу палатами Федерального Собрания, тем самым устанавливает двухпалатную структуру парламента РФ. При этом Конституция закрепила принципиально новое для России содержание двухпалатного парламента в гл. 5 и сопряженных с ней нормах других глав Конституции. Устанавливая такую структуру, конституционный законодатель преследовал решение по крайней мере следующих задач: а) обеспечение возможно полного представительства в Федеральном Собрании исторически сложившегося проживающего в России ее многонационального народа; б) структурно-функциональное закрепление в Конституции законодательной власти, соответствующее природе Российской Федерации как федеративного правового государства; в) создание постоянно действующего механизма формирования и выражения воли народа в законодательном процессе. С учетом и оценкой отечественного и зарубежного опыта установленные Конституцией нормы - принципы российского парламентского права прошли проверку почти 15-летней практикой и в основном показали свою эффективность.

Исходным является положение, также составляющее основу конституционного строя, о самостоятельном характере органов законодательной, равно как исполнительной и судебной, власти (см. комментарий к ст. 10). При этом самостоятельность Федерального Собрания выражается в конституционно установленных полномочиях и рамках самостоятельности (самоорганизации) его палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Конституции не закрепляются какие-либо полномочия за Федеральным Собранием в целом, не предусмотрены какие-либо его органы; только раздельно заседают и Совет Федерации, и Государственная Дума. Не является заседанием Федерального Собрания или совместным заседанием Совета Федерации и Государственной Думы, как иногда ошибочно понимается, и заслушивание их членами посланий Президента. Именно "для заслушивания" могут палаты "собираться совместно", а порядок этого "сбора" на практике устанавливается актами Президента РФ (см. комментарий к ст. 100).

Место и роль каждой из палат в осуществлении функций представительного и законодательного органа РФ, реализации других полномочий, традиционных для парламентов (их палат), - предмет конституционного регулирования (ст. 102-108). При этом Конституция не предусматривает принятия каких-либо законов, в том числе федеральных конституционных законов, о статусе парламента или его палат.

Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы последовательно разделены, у них нет так называемой конкуренции. Такое "внутрипарламентское разделение властей" проведено Конституцией и в отношении полномочий палат в законодательном процессе: федеральные законы вносятся в Государственную Думу, принимаются Государственной Думой и подлежат одобрению, в том числе по умолчанию, или отклоняются Советом Федерации. При этом Совет Федерации не вправе изменять текст закона, поступивший к нему из Государственной Думы. Конституцией предусмотрено и единственное исключение из этого порядка: в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Совету Федерации в целом, в отличие от Государственной Думы, равно как и его отдельным членам, Конституцией предоставлено право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта в Государственную Думу (ст. 104 и 105). Таким образом, в Российской Федерации принята конституционная модель "последовательного" участия каждой из палат в законодательном процессе в отличие от практики ряда государств, имеющих двухпалатные парламенты, в которых каждая из палат вправе принимать законопроекты к своему рассмотрению.

Помимо законодательной деятельности Конституцией предусмотрено участие и Совета Федерации, и Государственной Думы в рассмотрении и решении отдельных вопросов. К ним относятся отрешение Президента от должности (п. "е" ч. 1 ст. 102, п. "ж" ч. 1 ст. 103, ст. 93), образование Счетной палаты (п. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102, п. "г" ч. 1 ст. 103). Конституция очерчивает круг вопросов, федеральные законы по которым, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров РФ; статус и защита государственной границы; война и мир (см. комментарий к ст. 106).

И наконец, Конституция установила перечни государственной важности вопросов, окончательные решения по которым принимаются только Советом Федерации или только Государственной Думой (ст. 102 и 103). Однако и в этом случае в развитие конституционных норм федеральными законами установлена необходимость безотлагательного информирования другой палаты (проект федерального бюджета, военное положение, чрезвычайное положение и другие вопросы). Такая деятельность палат также призвана обеспечивать выполнение парламентом РФ его конституционной роли.

Конституцией гарантируется самостоятельность каждой из палат в организации собственной деятельности: избрание председателей палат и их заместителей, образование комитетов и комиссий, принятие своего, т.е. обязательного для палаты, регламента, решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (см. комментарий к ст. 101). Вместе с тем, хотя Совет Федерации и Государственная Дума являются органически взаимосвязанными частями Федерального Собрания как единого представительного и законодательного органа РФ, Конституция не содержит каких-либо норм об особенностях работы Совета Федерации в период роспуска Государственной Думы (см. комментарий к ст. 109).

Конституционное требование о том, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3), безусловно, распространяется и на все без исключения властные полномочия парламента. Конституция не допускает создания каких бы то ни было "замещающих" или "параллельных" Федеральному Собранию и его палатам структур. Поэтому не иначе как совещательными, подготовительными, консультативными или осуществляющими сугубо общественный контроль следует рассматривать такие образованные в последние годы "близкие" к парламенту субинституты, как федеральные округа и полпреды Президента в них, Общественная палата, Государственный Совет и его президиум, Совет законодателей и др. Подтверждением тому является запрет на пересмотр положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Федеральным Собранием и возможность созыва для этого в конституционной процедуре Конституционного Собрания (см. комментарий к ст. 135).

2. Частью 2 комментируемой статьи закреплен принцип формирования состава Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В свою очередь это является развитием более общих конституционных положений о Российской Федерации, которая состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации, государственную власть в которых осуществляют образуемые ими - субъектами Федерации - органы государственной власти (см. комментарии к ст. 5 и ч. 2 ст. 11). Тем самым исходными для формулы представительства в Совете Федерации являются названные основы конституционного строя и их особый статус, непосредственно закрепленный Конституцией (см. комментарии к ст. 16 и 135).

Анализ названных норм показывает: на уровне конституционного регулирования, во-первых, установлено, что представители, входящие в Совет Федерации, - это именно представители субъектов Федерации, т.е. населения, проживающего на их территории. Во-вторых, каждый из субъектов Федерации вне зависимости от его особенностей имеет в палате равное представительство, а значит и равное число голосов при принятии решений. В-третьих, также непосредственно из Конституции вытекает, что как представительный, так и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ имеют равные права в определении персонального состава кандидатов, которые при наделении их соответствующими полномочиями будут представлять данный субъект РФ в Совете Федерации. И наконец, в-четвертых, каждый из этих двух представителей, которых Конституция именует членами Совета Федерации, имеет равный статус.

Непосредственно Конституцией решается и вопрос о количественном составе Совета Федерации. Ответ на него следует из системного взаимоувязанного применения комментируемой нормы и ст. 65 Конституции, закрепляющей как состав Российской Федерации в лице всех находящихся в ней субъектов Федерации, так и порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, устанавливаемый федеральными конституционными законами (см. комментарий к ст. 65). Число членов Совета Федерации должно равняться числу конституционных субъектов РФ, поименованных в ст. 65, умноженному на два. Вопрос представительства нового субъекта Федерации в Совете Федерации может решаться только после внесения изменений в ч. 1 ст. 65 в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 137 Конституции (см. комментарий к ней).

Законом о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции вносятся на основании федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции (ч. 2 ст. 13). В настоящее время в составе Российской Федерации находятся 83 субъекта, и общее число членов Совета Федерации составляет 166, большинство, 2/3 и 3/4 голосов которых составляют 83, 112 и 126 соответственно.

Из конституционной природы Федерального Собрания как представительного органа РФ, неразрывной органической частью которого является Совет Федерации, равно как и из содержания возлагаемых на него конституционных полномочий, вытекает и необходимость адекватной легитимации его членов как полноправных представителей субъектов Федерации, единственным источником власти в которых (субъектах) являются граждане РФ, проживающие на их территориях. Именно из этого источника в конечном счете обретают свою легитимность и образуемые субъектами РФ органы государственной власти. Поэтому, как следует из ч. 2 ст. 95 в системной связи с другими названными конституционными положениями, первичным для члена Совета Федерации является представительство субъекта РФ, всех проживающих на его территории граждан (см. комментарий к ст. 94).

На основе указанных и иных требований Конституции федеральным законом должен устанавливаться порядок формирования Совета Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 96). При этом термин "формирование" вряд ли следует рассматривать как противопоставление "выборам" депутатов Государственной Думы. Отечественная и зарубежная практика не исключают образования (формирования, сложения) состава палаты парламента с использованием избирательного права. Так был впервые сформирован на двухгодичный срок состав Совета Федерации на основании Указа Президента РФ от 11.10.1993 N 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 10.01.2003) путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Федерации по мажоритарной системе по двухмандатным избирательным округам, образуемым в границах соответствующих субъектов Федерации.

Снятие кажущегося противоречия в формуле "формирования путем выборов" происходит при учете конституционной природы Совета Федерации, призванного выражать и в составе, и во всей деятельности характер и принципы федеративного государства, субъекты которого должны обладать достаточной автономией. Конституция гарантирует каждому субъекту Федерации право иметь свою конституцию (устав) и законодательство, осуществлять государственную власть образуемыми ими (субъектами РФ) органами государственной власти (см. комментарии к ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 11). Развитием этих конституционных основ и является комментируемое положение, гарантирующее каждому субъекту Федерации право иметь свое представительство в Федеральном Собрании.

Такой подход согласуется и с тем, что в ведении РФ находится формирование федеральных органов государственной власти, а значит и формирование Совета Федерации и Государственной Думы, порядок формирования (в том числе выборов) которых, в свою очередь, устанавливается соответствующими федеральными законами (см. комментарии к п. "г" ст. 71 и ч. 2 ст. 96). Принимая такие федеральные законы, Российская Федерация реализует свое полномочие по формированию Совета Федерации как палаты парламента. При установлении (восстановлении) в таком федеральном регулировании принципа выборности гражданами своих представителей от субъекта Федерации, при безусловном соблюдении конституционного механизма участия в этом процессе его органов государственной власти федеральный законодатель не более чем подтверждает конституционные пределы самостоятельности субъектов РФ, в том числе их конституционное право иметь своих полномочных представителей в Совете Федерации.

К сожалению, практика реализации комментируемой конституционной нормы федеральным законодателем свидетельствует о систематическом изменении критериев порядка формирования Совета Федерации. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в отличие от первоначального порядка, предусматривал, что в состав палаты по должности входят председатель законодательного (представительного) органа и руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В таком составе Совет Федерации функционировал в течение пяти лет. Конституция, следует отметить, устанавливает, что постоянно действующим является Федеральное Собрание (ч. 1 ст. 99), однако, в отличие от депутатов Государственной Думы, не требует, чтобы члены Совета Федерации работали на профессиональной постоянной основе.

Федеральным законом от 05.08.2000 N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2007) процедура формирования была вновь изменена. Теперь членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет и обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст. 1).

Данным Законом установлен следующий порядок формирования палаты: член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом на срок его полномочий (ст. 2); представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается его высшим должностным лицом (с учетом нового порядка наделения последнего полномочиями) на срок его полномочий, с условием, если против назначения кандидата не проголосуют 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта Федерации (ст. 4, 5).

Избранные (назначенные) члены Совета Федерации должны быть освобождены от обязанностей, не совместимых со статусом члена Совета Федерации, т.е. работать в палате, как и депутаты Государственной Думы, на профессиональной постоянной основе. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти в порядке, аналогичном его избранию (назначению). Кроме того, Закон допустил регулирование Регламентом палаты установление порядка принятия Советом Федерации решений о подтверждении полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий членов Совета Федерации (ст. 9).

Согласно поправкам, внесенным в указанный Закон Федеральным законом от 21.07.2007 N 189-ФЗ, членом Совета Федерации может быть избран гражданин России, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории соответствующего субъекта Федерации (не распространяется на членов Совета Федерации на момент вступления данных поправок в силу); при этом федеральный законодатель установил исключение из этого условия для граждан, занимающих должности военной и правоохранительной службы. Вместе с тем исчерпывающий перечень ограничений на занятие государственных должностей РФ, установленных Конституцией, закреплен в самой Конституции (см. комментарии к ч. 2 ст. 81, ч. 3 и 4 ст. 32, ч. 2 ст. 97), а возрастной ценз для членов парламента установлен только для депутатов Государственной Думы - 21 год (ч. 1 ст. 97).

И, наконец, с 1 января 2011 г. кандидатом для избрания (назначения) в Совет Федерации может быть депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа местного самоуправления на этой же территории, а также отменяются так называемый "ценз оседлости" (не менее 10 лет) для членов палаты и условие о блокировании назначения члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти - 2/3 депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в ред. Федерального закона от 14.09.2009 N 21-ФЗ).

Основной вопрос о природе представительства в Совете Федерации продолжает трактоваться противоречиво. Хотя действующий Закон и воспроизводит положение ч. 2 ст. 95 Конституции, из которого следует, что речь идет о представительстве субъектов Федерации (ст. 1), однако далее он сводит его только и исключительно к представительству их органов государственной власти (ст. 2, 4). Другими словами, допускается отождествление двух различных конституционных категорий: субъект Федерации и его органы государственной власти. Неопределенность в том, кого представляют члены Совета Федерации и можно ли быть одновременно представителем и субъекта Федерации и представителем его органов государственной власти, а точнее только одного из них (представительного или исполнительного), требует своего преодоления прежде всего федеральным законодателем. Естественно, при условии соответствия такого решения Конституции, которая закрепила баланс двух палат парламента и которой Федеральное Собрание должно руководствоваться в законодательной и иной своей деятельности.

У палаты, как постоянно действующей, нет срока полномочий, срок полномочий имеет каждый член Совета Федерации.

3. Комментируемое положение о количественном составе Государственной Думы - 450 депутатов, - равно как и иные конституционные нормы, не является формальным. Данный состав Государственной Думы, как и ее избрание на определенный срок (см. комментарий к ч. 2 ст. 96), выступают существенными конституционными гарантиями представительного характера Федерального Собрания, выполнения законодательных и других полномочий не только собственно Государственной Думой, но и Советом Федерации, т.е. парламентом в целом. Оптимальный количественный состав данной палаты парламента и соответствующая избирательная система должны обеспечивать представительство в ней граждан из всех субъектов Федерации, от всех слоев общества, национальностей и народов страны, мужчин и женщин, лиц различного возраста и профессиональной принадлежности, имеющих опыт политической и парламентской деятельности, членов политических партий, а также беспартийных, которых в России абсолютное большинство.

Такой количественный состав Государственной Думы и практика работы в таком составе в период формирования четырех созывов (1993 г., 1995 г., 1999 г., 2003 г.) на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы оцениваются как близкие к оптимальному. При этом следует учитывать "сосуществование" Государственной Думы, как и всего парламента, с очевидным режимом президентской республики в Российской Федерации, с соответствующим механизмом формирования и ответственности федерального Правительства. Сравнение Государственной Думы с аналогичными ("нижними") палатами парламентов ряда зарубежных государств (США, ФРГ, Франция, Великобритания) показывает, что в ней (Думе) примерно на 150-200 депутатов меньше. Вместе с тем это всегда выбор конституционного законодателя каждой страны.

Положение о вхождении в состав Государственной Думы 450 депутатов, избираемых периодически и на альтернативной основе, является также важной гарантией права граждан РФ избираться и быть избранными в органы государственной власти. При этом пассивное избирательное право при выборах в Государственную Думу безотносительно к принятой законодателем избирательной системе в соответствии с Конституцией в равной мере имеют и граждане, не состоящие в политических партиях (см. комментарии к ч. 2 и 3 ст. 3, ст. 19, ч. 2 и 3 ст. 32, ст. 96 и 97).

В связи с этим требует принципиальной оценки уже первая практика реализации нового Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ (пятый созыв), когда в период избирательной кампании 2007 г. правом на самовыдвижение кандидатами в депутаты воспользовались только 68 беспартийных граждан Российской Федерации, и лишь 19 из них были включены в федеральные списки партий в порядке самовыдвижения. В этом плане требуют совершенствования и средства судебной защиты прав не состоящих в политических партиях граждан при реализации ими пассивного избирательного права.

2 декабря 2007 г. имела место практика баллотировки на выборах в Государственную Думу действующего беспартийного Президента РФ во главе федерального списка одной из партий с последующим отказом от депутатского мандата.

450 депутатов - это конституционное общее число депутатов Государственной Думы, исходя из которого Конституцией устанавливаются условия принятия палатой законов и постановлений, осуществление различных групповых инициатив депутатов. Разрешая данный вопрос по запросу Государственной Думы о толковании ряда положений Конституции, Конституционный Суд РФ постановил: положения об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ч. 3 ст. 95 Конституции, - 450 депутатов; положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в Конституции, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции (Постановление КС РФ от 12.04.1995 N 2-П*(991)). Большинство голосов (простое или квалифицированное) от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации - это большинство от 450 депутатов, от конституционного состава членов Совета Федерации, - 166 (в настоящее время), а не от фактически избранного (назначенного) их числа.

С учетом общего числа депутатов и пропорционально представленных в палате политических партий в целях реализации конституционных полномочий определяется внутренняя структура и организация работы Государственной Думы.

По запросам 1/5 депутатов Государственной Думы или 1/5 членов конституционного состава Совета Федерации Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат парламента (в том числе их регламентов), Правительства РФ, актов субъектов Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 125).