Статья 96 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет*(19).

2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Комментарий к Статье 96 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает важный принцип функционирования Государственной Думы - периодическое обновление ее состава. Данный принцип обусловлен демократической природой государства. Формируя представительные органы, граждане реализуют право на участие в управлении делами государства. В результате регулярной периодичности выборов основой органов власти является свободная воля народа. Периодическая смена состава парламента призвана отражать происходящие социально-политические изменения в стране, обеспечивает подтверждение соответствия депутатского мандата сложившейся ситуации и является своеобразным мерилом качества и эффективности работы парламентариев.

Обязательность периодического проведения выборов предусмотрена Всеобщей декларацией прав человека (ст. 21) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 25), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 3 Протокола N 1). Данный принцип наряду с другими закреплен в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов*(992), принятой в 1994 г. Советом Межпарламентского союза; отнесен Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г. к числу таких стандартов.

В мире установлены различные сроки легислатур, как правило, в пределах четыре - шесть лет, хотя встречаются как более короткие сроки (например, Палата представителей Конгресса США - избирается на два года), так и более длинные (сенаторы во Франции избираются на девять лет).

Со второго по пятый созыв Государственная Дума избиралась на основе всеобщего избирательного права сроком на четыре года, как, например, в Австрии, Болгарии, Германии, Польше, Швеции. Первые выборы Государственной Думы 12 декабря 1993 г. проходили на двухлетний срок. Это обстоятельство нашло свое закрепление в п. 7 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции.

Законом РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"*(993), инициированным Президентом РФ Д.А. Медведевым, срок полномочий Государственной Думы новых созывов увеличен до 5 лет, как, например, у Палаты общин в Канаде, палат парламента Италии, Венесуэлы, Турции. Данное новшество связано с тем, чтобы избранный всенародно высший институт государственной власти имел достаточно времени, чтобы все заявленное в предвыборных обещаниях провести в жизнь и результаты своей работы показать народу, отчитаться перед избирателями, перед страной*(994).

Срок полномочий Государственной Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117.

2. Конституция в самых общих чертах определяет порядок формирования палат Федерального Собрания, оговаривая, что Государственная Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей субъектов Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти), предоставляя право законодателю самому определять порядок формирования Совета Федерации (не исключая прямые выборы в этот орган) и порядок выборов в Государственную Думу.

Зарубежный опыт показывает, что отражение федеративной природы государства является доминирующей, но не общей чертой, характерной для "верхних" палат парламентов федераций. В связи с этим нельзя выявить и какую-либо специфичную для федераций модель формирования этих палат, наоборот, можно констатировать их многообразие. Так, члены Совета Кантонов Швейцарской Конфедерации и Сената Конгресса США избираются населением кантонов и штатов непосредственно. В Германии членов Бундесрата назначают правительства земель. Члены Федерального Совета Австрии избираются региональными законодательными собраниями (ландтагами). Сложная комбинация прямых и непрямых выборов при наличии этно-языкового квотирования существует в Бельгии.

В целом действующие парламентские системы используют различные схемы формирования "верхних" палат высших представительных и законодательных органов: избрание прямыми выборами (сенаты Польши, Румынии, Чехии, Палата советников Японии), косвенные выборы избирателями территорий более низкого уровня (Сенат Франции), косвенные выборы профессиональными группами (Сенат Ирландии), назначение (Сенат Канады), передача по наследству (Палата лордов Великобритании до реформы 1999 г., Сенат Лесото) и др.*(995)

Законодательно установленный порядок формирования Совета Федерации прошел несколько этапов. Первый связан с функционированием Совета Федерации в период с 11 января 1994 г. по 15 января 1996 г. Согласно п. 7 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Совет Федерации первого созыва, как и Государственная Дума первого созыва, избирался сроком на два года. Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ в 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ от 11.10.1993 N 1626, предусматривало, что депутатом Совета Федерации мог быть избран гражданин РФ, достигший 21-летнего возраста. Депутаты Совета Федерации избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов.

Второй этап начался с введения в действие Федерального закона от 05.12.1995 N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Согласно этому Закону в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта РФ его представитель определялся совместным решением обеих палат. Такой способ формирования палаты был недостаточно корректен по отношению к закрепленному Конституцией принципу деятельности Федерального Собрания как постоянно действующего органа, поскольку члены Совета Федерации - главы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации в силу своих должностных обязанностей большую часть времени вынуждены находиться на местах. Уязвимым с точки зрения действия конституционного принципа разделения властей было и вхождение в состав палаты руководителей исполнительных органов субъектов РФ*(996). Исходя из этого Федеральное Собрание поддержало инициативу Президента РФ по профессионализации палаты и приняло федеральный закон, определяющий иной порядок формирования Совета Федерации.

Федеральный закон от 05.08.2000 N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2007) ознаменовал переход к третьему этапу в формировании этой палаты. Совет Федерации в настоящее время составляют вместо глав представители законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно названному Закону членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного права на постоянное проживание на территории иностранного государства, достигший возраста 30 лет, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение), и обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти*(997).

Порядок выбора (назначения) представителей и срок их полномочий различны. Так, член Совета Федерации - представитель субъекта РФ от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается им на срок своих полномочий (а при формировании законодательного (представительного) органа путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов). В случае если законодательный (представительный) орган субъекта Федерации имеет двухпалатную структуру (как, например, в Свердловской области), член Совета Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Причем решение (указ, постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, только если на очередном или внеочередном заседании этого органа 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации и прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового члена Совета Федерации - представителя от того же органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Законом о статусе члена СФ и депутата ГД (ст. 4). Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены по представлению Председателя палаты избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. При этом за органом государственной власти субъекта РФ сохраняется право не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации.

Изменение порядка формирования Совета Федерации, превращение его в постоянно действующий, а не сессионный орган обеспечили более авторитетное позиционирование этой палаты как участника законодательного процесса, усовершенствование форм его работы, эффективное взаимодействие палат Федерального Собрания, в том числе в части выражения позиции о законопроектах на ранней стадии законодательного процесса.

В то же время в целях дальнейшего повышения уровня и качества народного представительства во власти по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева с 1 января 2011 г. устанавливается новый порядок формирования этой палаты Федерального Собрания. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть только гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В отношении кандидатов снимается ценз оседлости.

Полномочия члена Совета Федерации будут начинаться с момента его избрания (назначения). Приступить к исполнению своих полномочий член Совета Федерации сможет со дня подтверждения получения Советом Федерации копии решения о его избрании (назначении). Также вновь устанавливается институт досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации органом его избравшим (назначившим)*(998).

Порядок выборов депутатов Государственной Думы в большей мере предопределен положениями Основного Закона. Согласно Конституции (ст. 95-97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Государственная Дума избирается сроком на пять лет. В соответствии с п. "а" ст. 84 Конституции выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ.

Способ выборов депутатов Государственной Думы не установлен Конституцией, что и позволяет законодателю самостоятельно определять его. Регламентация избирательных процедур может иметь различные решения. Во Франции, например, выборы в нижнюю палату парламента (Национального Собрания) проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура, в Палату общин Великобритании - по мажоритарной системе относительного большинства в один тур, а в Палату депутатов Бразилии - по пропорциональной избирательной системе.

Как отметил Конституционный Суд в Определении от 20.11.1995 N 77-О*(999), от законодательного органа зависит: будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства и т.п. Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности.

Депутаты Государственной Думы четырех созывов (1993-1995 гг., 1995-1999 гг., 1999-2003 гг., 2003-2007 гг.) избирались по смешанной системе: 225 депутатов - по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат) на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства; другие 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Иными словами, половина депутатов Государственной Думы избиралась по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной системе.

Согласно Закону о выборах депутатов ГД ФС РФ, вступившему в силу с 7 декабря 2006 г., депутаты Государственной Думы избираются только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Переход от одной избирательной системы к другой - нередкое явление. Неоднократно менялся порядок формирования парламента в Италии, Франции, Японии, многих других странах. Переход к полностью пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы имеет свои преимущества. Эта система представляется более справедливой, хотя все существующие избирательные модели не лишены своих недостатков*(1000).

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Законом о политических партиях право принимать участие в выборах*(1001). Политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии, однако их численность не может составлять более 50% от общего числа кандидатов. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать 500 человек. С целью гарантирования реализации пассивного избирательного права Закон о выборах депутатов ГД ФС РФ устанавливает, что каждый гражданин РФ вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемых этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах, а также на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов.

В законодательстве РФ предусмотрен так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства. Такое ограничение не допускает раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, тем самым обеспечивая стабильное функционирование парламента. Законодательство, по которому проводились выборы первых четырех созывов Государственной Думы, предусматривало, что к участию в распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу допускаются федеральные списки кандидатов, которые получили, как правило, 5% и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании. С декабря 2007 г. заградительный пункт составит 7%.

Как указал Конституционный Суд РФ, разрешая дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21.06.1995 N 90-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 17.11.1998) (Постановление от 17.11.1998 N 26-П*(1002)), установлением процентного барьера не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство перед законом общественных объединений, предусмотренное ч. 4 ст. 13 Конституции. Выборы - это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Однако правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы.

Такой порядок не искажает и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из ст. 3, 32, 94-96 Конституции в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу - одномандатному или федеральному - он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа РФ, т.е. представителем народа в смысле ст. 3 Конституции.

Вместе с тем заградительный пункт недопустимо использовать вопреки предназначению выборов. Поэтому применение процентного барьера недопустимо, если объединения, преодолевшие этот барьер, в совокупности не получат установленного законом большинства голосов избирателей (60%). Кроме того, следует учесть, что, по смыслу ст. 1 и 13 Конституции, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому если заградительный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Госдума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Если Президент не назначит выборы депутатов Госдумы в установленный срок, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

Чтобы гарантировать конституционный статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа, на Президента возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 2 ст. 109 Конституции). Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель установил необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Так, днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.

В случае если Президент, распустив Госдуму, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы назначаются ЦИК РФ. Сроки осуществления избирательных действий при проведении досрочных выборов депутатов Государственной Думы сокращаются на четверть.

В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. изложены важные меры, направленные на совершенствование порядка выборов в Государственную Думу. Предлагается дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые "малые партии": партиям, получившим от 5 до 7% голосов, предоставлять один-два депутатских мандата. При этом учитывается, что на выборах в Государственную Думу в 2007 г. почти 5 млн избирателей отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не прошли, и эти граждане не получили непосредственного представительства на федеральном уровне. В то же время пока не планируется снижение барьера прохождения в Государственную Думу, установленного законом для депутатов. Среди других мер - поэтапное снижение количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу; освобождение от сбора подписей партий, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5% голосов либо создавших фракции более чем в трети региональных парламентов (сейчас такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной Думе); отмена использования денежного залога на выборах всех уровней*(1003) и др.