Статья 114 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой*(24);

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;

в.1) обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала;

в.2) обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

е.1) осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;

е.2) осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;

е.3) содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;

е.4) обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;

е.5) осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;

е.6) создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Комментарий к Статье 114 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи раскрывает компетенцию Правительства РФ. Правительство представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в рамках Конституции и развивающих ее положения федеральных законов и наделенный самостоятельными компетенционными полномочиями.

Вопрос о компетенции относится к ключевым вопросам юридического статуса органа. Посредством компетенции раскрывается место органа в системе иных органов государственной власти. Следует отметить, что определение и разграничение компетенции между высшими органами государственной власти - одна из главных задач любой конституции, ибо четкое распределение компетенционных полномочий в полной мере способно оградить функционирование ветвей государственной власти от споров, рискующих, порой, поставить под сомнение устойчивое функционирование самого государства.

Вопросы, связанные с компетенцией, решаются в Конституции простым перечислением полномочий того или иного органа государственной власти. При этом Конституция в отношении Правительства, определяя его компетенцию, использует выражение "иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации" (п. "ж" ч. 1 ст. 114). Необходимо подчеркнуть, что фиксирование в тексте основных законов компетенции исполнительной власти в самом общем виде характерно для многих государств, в то время как полномочия законодательного органа чаще всего четко определены (США, Франция и др.). Неоднозначность формулировок, определяющих полномочия органов исполнительной власти, связана прежде всего с тем, что конституционный текст не может предусмотреть всего многообразия отношений, которые могут потребовать принятия решения в рамках компетенции органа исполнительной власти.

Заметим, что Закон о Правительстве РФ, развивая конституционные положения, перечисляет полномочия Правительства, распределяя их по сферам общественной жизни (ст. 12-22), при этом также оставляя перечень полномочий открытым.

Поэтому действительный объем компетенции Правительства можно установить, только проанализировав все законодательство. Причем этот анализ показывает приоритетность осуществляемых Правительством функций: активная роль в обеспечении развития экономической и социальной сфер и ограниченное участие в регулировании вопросов обороны, безопасности, правопорядка.

Но даже неисчерпывающий перечень полномочий Правительства, закрепленный рассматриваемой частью Конституции*(1051), свидетельствует, что его руководством охватываются все отрасли экономики, социально-культурной и административной сфер, исходя из чего Правительство является органом государственной власти общей компетенции. Это подтверждает и Закон о Правительстве РФ, закрепляющий помимо полномочий в той или иной сфере также общие полномочия Правительства: организация реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; реализация права законодательной инициативы (ст. 13).

А. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Бюджет - закон, определяющий порядок и размеры поступления финансовых средств в государственную казну и расходования этих средств в процессе государственного управления.

Разработка федерального бюджета является исключительной прерогативой и основной конституционной обязанностью Правительства в сфере установления, регулирования и исполнения финансовых полномочий.

Порядок разработки Правительством проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год установлен Регламентом Правительства, согласно которому бюджет разрабатывается Минфином России в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, а также других органов и организаций, определяемых Правительством.

Координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия субъектов бюджетного планирования при разработке проекта федерального бюджета, является Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу, возглавляемая Председателем Правительства.

Некоторые требования, относящиеся к стадии разработки бюджета, устанавливает и БК.

Так, в соответствии со ст. 172 БК РФ проект федерального бюджета разрабатывается на основе: Бюджетного послания Президента РФ; прогноза социально-экономического развития страны; основных направлений бюджетной и налоговой политики.

Согласно ст. 192 БК РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период должен быть внесен Правительством не позднее 26 августа текущего года.

Помимо проекта бюджета Правительством должны быть представлены документы и материалы, позволяющие оценить обоснованность представленного законопроекта, в частности: предварительные итоги и прогнозные оценки социально-экономического развития страны; перечень публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета; основные показатели государственного оборонного заказа; проекты программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ; расчеты прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда будущих поколений и др.

Состав документов охватывает все важнейшие направления и цели единой финансовой политики и иных конкретных политик в финансовой сфере. Их содержание в значительной степени предопределяет дальнейший бюджетный процесс.

Одновременно с законопроектом о федеральном бюджете Правительство должно внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, связанных с бюджетом: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах и др.

Если проектом федерального бюджета и проектом бюджета Пенсионного фонда РФ предусматривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство одновременно вносит проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда.

Если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством РФ расходных обязательств Российской Федерации, Правительство должно внести в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

До 2005 г. федеральный бюджет сопровождался перечнем законов, действие которых приостанавливалось. В этот перечень попадали прежде всего социально значимые законы, такие как: Законы РФ от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 14.07.2008), от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (в ред. от 01.07.2005), от 19.02.1993 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 18.06.2006); Федеральные законы от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в ред. от 22.07.2008), от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 01.12.2007); от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 14.07.2008); от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 15.07.2008); Закон об образовании.

Конституционный Суд РФ признал такую практику не соответствующей Основному Закону страны. В своих решениях, в частности в Постановлении от 23.04.2004 N 9-П*(1052), Суд указал, что федеральный закон о федеральном бюджете в правовой системе РФ представляет собой законодательный акт особого рода. В федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов РФ и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. Таким образом, данный закон не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы РФ, и тем более - лишать их юридической силы.

Кроме того, Конституционный Суд подчеркнул, что Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Это условие, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды, необходимо, по мнению Конституционного Суда, для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Проект федерального закона о федеральном бюджете с приложением необходимых для внесения в Государственную Думу документов представляется в Правительство Минфином России по мере их готовности, но не позднее чем за 15 дней до срока внесения проекта в Государственную Думу (Регламент Правительства обязывает представить проект бюджета не позднее чем за 20 дней).

Проект федерального закона о федеральном бюджете согласно ст. 28 Закона о Правительстве РФ подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства.

Бюджет разрабатывается на очередной год, однако для обеспечения стратегического характера устойчивого развития экономики имеет перспективное финансовое планирование. Так, Правительством утверждено Положение о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период*(1053). С 2007 г. федеральные бюджеты принимаются на трехлетний период.

Правительство как высший исполнительный орган обеспечивает и исполнение федерального бюджета. Практическую работу по организации такого исполнения осуществляет Минфин России.

Тем не менее в исполнении федерального бюджета принимают участие все органы власти, государственные учреждения, иные организации. При этом одни органы исполняют бюджет в части расходования его средств, а другие еще и в части поступления доходов. Среди последних особо выделяется Федеральная налоговая служба, которая следит за полнотой и своевременностью перечисления в федеральный бюджет налогов, пошлин и сборов.

В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. При казначейском исполнении федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему Федерального казначейства.

В ходе исполнения федерального бюджета может происходить снижение объема поступлений доходов. В этой связи Правительство вправе принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета. Если снижение поступлений в федеральный бюджет может привести к неполному финансированию более чем на 10% годовых назначений, Правительство должно представить в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. При этом до принятия федерального закона по данному вопросу Правительство имеет право на пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета.

Правительством устанавливается единая методология отчетности об исполнении федерального бюджета. Кроме того, Правительство само представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу одновременно с такими документами и материалами, как: отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований; сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств; отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года и др.

Бюджетные полномочия Правительства не исчерпывают свой состав только в связи с разработкой, представлением и исполнением федерального бюджета. Важная роль Правительства как участника законодательного процесса выражается в его работе по подготовке в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции заключений на законопроекты финансово-экономического характера (см. комм. к ч. 3 ст. 104).

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" была установлена отчетность Правительства о своей деятельности перед Государственной Думой. Такое дополнительное контрольное полномочие парламента в отношении Правительства было включено в Конституцию по инициативе Президента, посчитавшего необходимым дать дополнительный ресурс для стабильного функционирования обоих органов государственной власти без существенного изменения их правовой сущности.

Отчет о работе Правительства представляет его Председатель в период весенней сессии. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации и высказывать свое мнение о деятельности Правительства. По результатам отчета принимается постановление палаты. Конституцией предусмотрено, что представляемый Правительством отчет включает в себя и ответы на вопросы, поставленные Государственной Думой в отношении деятельности Правительства. Такие вопросы формулируются фракциями и представляются Совету Государственной Думы. Совет Государственной Думы принимает окончательное решение о перечне поставленных вопросов и направляет его в Правительство.

Б. Характеризуя полномочие Правительства по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, следует иметь в виду, что указанное "единство" обусловлено п. "ж" ст. 71 Конституции, согласно которому в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки.

Конкретные полномочия Правительства в финансовой сфере нашли свое подробное отражение в Законе о Правительстве РФ. По сравнению с нормами Конституции здесь получили установление и развитие полномочия в части: разработки и реализации налоговой политики; обеспечения совершенствования бюджетной системы; регулирования рынка ценных бумаг; управления государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществления валютного регулирования и валютного контроля; руководства валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разработки и осуществления мер по проведению единой политики цен.

Единая финансовая, кредитная и денежная политика обозначается Правительством прежде всего в различного рода концептуальных, плановых и программных документах, составленных в соответствии с федеральными законами, указами и посланиями Президента РФ, основными направлениями деятельности Правительства (см. комментарий к ст. 113), и обеспечивается участием Правительства в законотворчестве и принятием собственных правовых актов.

Так, Правительством были утверждены Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007-2009 гг.*(1054); Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.*(1055); Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)*(1056); Программа изменения уровня государственных регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике*(1057); Государственная программа погашения в 2001-2004 гг. государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам*(1058); Программа экономии государственных расходов*(1059); Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности*(1060); Программа сокращения дефицита федерального бюджета на 1998-2000 гг.*(1061); Комплексная программа симулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ*(1062) и др.

На базе этих и других документов Правительством, в частности, разрабатываются и принимаются реальные меры, направленные на активизацию налоговой политики с целью использования не только фискальной, но и регулирующей функции налогов, обеспечение снижения для бизнеса налоговой нагрузки и упрощение процедур расчетов и уплаты налогов; на последовательное снижение инфляции и поддержание ее на низком уровне; на ограничение роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий; на обеспечение полной конвертируемости рубля, на сглаживание резких колебаний валютного курса, не обусловленных объективными экономическими факторами, и т.п.

Проводя единую финансовую, кредитную и денежную политику, Правительство опирается на положения федеральных законов.

Так, согласно БК Правительство РФ осуществляет управление государственным долгом РФ, внутренние и внешние заимствования от имени РФ. В соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного долга, установленными БК, федеральным законом о бюджете, программой внутренних заимствований, а также программой государственных внешних заимствований, Правительство принимает решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (в ред. от 26.04.2007). Предельные объемы государственного долга РФ и государственных заимствований РФ определяются БК (ст. 106).

Реализуя свои полномочия по управлению государственным долгом, Правительство, в частности, устанавливает условия выпуска и обращения облигаций государственных займов. Так, постановлением Правительства РФ от 21.03.1996 N 316 "О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов" (в ред. от 24.08.2004) определен порядок выпуска и обращения долговых обязательств Российской Федерации в форме государственных именных ценных бумаг, выраженных в валюте РФ и размещаемых на строго добровольной основе.

Полномочия Правительства по управлению внешним долгом реализуются в рамках международных обязательств РФ, связанных с получением от иностранных государств, международных организаций и хозяйствующих субъектов кредитов в иностранной валюте и предоставлением Российской Федерацией денежных средств иностранным государствам и юридическим лицам. При этом Правительство вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным бюджетом, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание (ст. 106 БК).

Денежная политика, проводимая при координирующей и контролирующей роли Правительства, включает установление следующих условий: 1) официального соотношения между рублем и денежными единицами других государств; 2) эмиссии наличных денег; 3) выпуска и обращения банкнот и монет новых образцов; 4) расчетов в российской и иностранной валюте на территории РФ; 5) определения порядка ведения кассовых операций; 6) планирования объемов производства, перевозки, хранения банкнот и монеты, создания их резервных фондов*(1063).

В целях реализации своих задач по регулированию расчетных отношений Правительство поручает финансовым органам разработать порядок реализации мер в области стабилизации безналичных расчетов.

Осуществляя валютное регулирование и валютный контроль, Правительство РФ регулирует отношения в области геологического изучения, разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения. Основные формы государственного контроля за драгоценными металлами и драгоценными камнями, условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней, как валютных ценностей, регулируемых валютным законодательством, определены в Федеральном законе от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (в ред. от 24.07.2007). Правительство утверждает планы и порядок формирования государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней России, утверждает Положение о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ (Госфонде России), планы и порядок его формирования порядок отпуска из него ценностей*(1064).

Как часть единой финансовой политики Правительством разрабатывается и осуществляется ценовая политика. В основном мероприятия Правительства в этой сфере выражаются в установлении цен или основ ценообразования на конкретные объекты, товары, работы, услуги.

Например, Правительством утвержден перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации*(1065); установлен порядок определения нормативной цены земли*(1066); утверждены основы ценообразования на продукцию естественных монополий*(1067) и т.д.

Основным органом, являющимся непосредственным исполнителем финансовой, кредитной и денежной политики Правительства, является Минфин России и находящиеся в его ведении службы (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральное казначейство).

Однако система органов исполнительной власти, занятых этой сферой, шире. Так, вопросы исчисления и взимания таможенных платежей Правительство реализует через Федеральную таможенную службу; меры по управлению рынком ценных бумаг - через Федеральную службу по финансовым рынкам; контроль действий хозяйствующих субъектов и финансовых организаций на внутреннем рынке - через Федеральную антимонопольную службу; правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением - через Федеральную службу по тарифам и т.д.

Субъекты, реализующие данные функции, действуют как самостоятельно, так и в тесной взаимосвязи.

При проведении кредитно-денежной политики Правительство тесно взаимодействует с Центральным банком РФ. Закон о ЦБ РФ регламентирует значительный круг полномочий Правительства в этой области. В частности, во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля*(1068).

По поручению Правительства Банк России и Минфин России заключают соглашение о порядке проведения операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований, по обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами РФ. Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга РФ с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

В. Социальный характер Российского государства (часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации) предопределил обязанность Правительства по обеспечению проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Направления деятельности Правительства в этих сферах получили конкретизацию в Законе о Правительстве РФ, в соответствии со ст. 16-18 которого Правительство, в частности:

- обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения;

- разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

- принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

- содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

- разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

- определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;

- обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации;

- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия и др.

Закон о Правительстве РФ закрепляет за высшим исполнительным органом государственной власти также деятельность в таких социальных сферах, как физическая культура, спорт, туризм.

Все вышеуказанные сферы отнесены Конституцией к совместному ведению РФ и ее субъектов. Это предполагает не только разграничение компетенции органов власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, но и координацию, согласованность их деятельности.

В сфере культуры Правительство обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ.

Культурная деятельность весьма многообразна и включает в себя: изучение, охрану, реставрацию и использование памятников истории и культуры; художественную литературу, кинематографию, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектуру и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народную культуру, самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; эстетическое воспитание, художественное образование; научные исследования культуры; международные культурные обмены.

Данные направления культуры охватывает целый ряд федеральных законов: Основы законодательства РФ о культуре, от 29.12.1994 N 78-ФЗ "О библиотечном деле" (в ред. от 26.06.2007), от 22.05.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (в ред. от 01.12.2007), от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (в ред. от 26.06.2007), от 17.07.1996 N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии" (в ред. от 24.07.2007), от 06.01.1999 N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" (в ред. от 26.06.2007), от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008), от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (в ред. от 13.05.2008) и др.

Федеральным законодательством определяются вопросы государственной политики в области культуры, в том числе и те, которые разрешаются Правительством РФ.

Так, на Правительство возлагается государственная поддержка государственной части Музейного фонда РФ и государственных музеев в Российской Федерации, заключающаяся в обеспечении условий, необходимых для хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, установлении особых форм поддержки государственных музеев, принятии дополнительных мер по сохранению уникальных историко-художественных комплексов, а также создании наиболее благоприятных условий для деятельности крупнейших государственных музеев в Российской Федерации, хранящих музейные предметы и музейные коллекции, имеющие мировое значение. Правительство обязывается осуществлять меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия.

Во исполнение и развитие положений законов в сфере культуры Правительство принимает собственные акты.

В частности, Правительство утвердило положения о Музейном фонде РФ и о Государственном каталоге Музейного фонда РФ *(1069). В целях сохранения и эффективного использования культурного наследия народов РФ Правительство утвердило Положение об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда РФ, документов библиотечных фондов, Архивного фонда РФ, а также кинофонда*(1070).

Хотя необходимо отметить, что законодательные акты в сфере культуры в меньшей степени обеспечены подзаконным сопровождением со стороны Правительства. Ярким примером в этом плане является Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Деятельность Правительства не ограничивается только реализацией законов в указанной сфере. Правительство в рамках действующего законодательства вправе самостоятельно определять направления проведения государственной политики в области культуры.

Например, Правительство разрабатывает и принимает в установленном порядке федеральные программы сохранения и развития культуры в Российской Федерации. ФЦП "Культура России (2006-2010 гг.)*(1071) предусматривает развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры; развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры. Мероприятия Программы направлены на сохранение культурного наследия РФ, формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан, создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации, интеграцию в мировой культурный процесс, обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям, сохранение и развитие системы художественного образования, обеспечение условий для художественного творчества и инновационной деятельности, разработку и внедрение информационных продуктов и технологий в сфере культуры, поддержку отечественных производителей культурных благ и их продвижение на мировой рынок.

В целях совершенствования системы хозяйствования в организациях культуры и искусства Правительство утвердило Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства*(1072). Ставя задачу обеспечения необходимых правовых, социально-экономических и организационных условий для развития театрального искусства, Правительство утвердило Положения о театре в Российской Федерации и о принципах финансирования государственных и муниципальных театров в Российской Федерации*(1073).

Полномочия Правительства в сфере культуры не предполагают его вмешательства в профессиональную деятельность организаций культуры и искусства, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

Основными целями государственной политики в сфере науки в соответствии с Федеральным законом "О науке и научно-технической политике" являются развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализация важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышение его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшение экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепление обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, упрочение взаимосвязи науки и образования.

Для достижения указанных целей Правительство РФ наряду с иными органами государственной власти РФ: формирует и реализовывает федеральные научные и научно-технические программы и проекты; устанавливает систему экономических и иных льгот в целях стимулирования научной и (или) научно-технической деятельности и использует ее результаты; управляет государственными научными организациями федерального значения; реализовывает обязательства по научным и научно-техническим программам и проектам, предусмотренным международными договорами РФ; формирует единую систему стандартизации, обеспечивает единство измерений, сертификации, научно-технической информации, патентно-лицензионного дела и управляет ими и т.п.

На основе специального доклада Правительства Президентом определяются направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды.

Программно-концептуальные документы являются основным механизмом реализации государственной поддержки науки и научной деятельности. В частности, Правительством были приняты Федеральная целевая программа "Интеграция науки и высшего образования России на 2002-2006 гг."*(1074), Федеральная целевая научно-техническая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" на 2002-2006 гг."*(1075), Концепция реформирования российской науки на период 1998-2000 гг."*(1076), Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации*(1077) и др. При этом меры государственной поддержки науки не ограничиваются только государственным сектором. Один из основополагающих принципов государственной политики - развитие конкуренции и предпринимательской деятельности в области науки и техники.

Фундаментальные научные исследования финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета. Федеральное Собрание ежегодно в соответствии с посланием Президента определяет при утверждении федерального бюджета годовые объемы средств, выделяемых для выполнения федеральных научно-технических программ и проектов, объем финансирования научных организаций и размер средств, направляемых в федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности.

В целях содействия инициативным проектам научных исследований, отбираемым на конкурсной основе Правительством, создаются федеральные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности в соответствии с законодательством РФ.

В рамках указанных полномочий Правительство, например, определило порядок образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ*(1078), приняло решение о создании федерального фонда производственных инноваций, призванного осуществлять поддержку инновационных проектов по приоритетным направлениям научно-технического прогресса*(1079).

Правительство вправе устанавливать для федеральных государственных научных организаций обязательный государственный заказ на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок.

В целях развития научного потенциала и стимулирования творческой активности ученых Правительство устанавливает премии и стипендии*(1080).

Государственная поддержка может выражаться не только в экономическом стимулировании научной и научно-технической деятельности, но и в особом внимании органов государственной власти к развитию научных исследований, в развитии научной инфраструктуры.

Правительство обеспечивает создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, осуществляющих сбор, государственную регистрацию, аналитическую обработку, хранение и доведение до потребителей научной и технической информации, содействует изданию научной и научно-технической продукции, приобретению научных журналов, книг, иных печатных изданий о научных и (или) научно-технических результатах за пределами территории РФ.

Правительство гарантирует субъектам научной и (или) научно-технической деятельности доступ к указанной информации, право на ее приобретение и обеспечивает им доступ в международные информационные фонды и системы в области науки и техники.

Конкретные меры государственного регулирования тех или иных направлений развития науки и техники определяются Правительством в принимаемых им на основе федеральных законов и указов Президента актах. Например, в соответствии с Федеральным законом "О науке и научно-технической политике" Правительство утвердило Единый реестр предусмотренных государственной системой аттестации ученых степеней и ученых званий, а также порядок присуждения ученых степеней и присвоения ученых званий*(1081). Во исполнение Указа Президента РФ от 22.06.1993 N 939 "О государственных научных центрах Российской Федерации" Правительство присвоило статус государственного научного центра РФ ряду ведущих научно-исследовательских институтов и утвердило Положение об условиях государственного обеспечения этих институтов*(1082).

Правительство определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики.

Выработку и практическое осуществление государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности обеспечивает Минобрнауки России.

В обозначенной сфере Минобрнауки России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям.

Единая государственная политика в области образования, провозглашенная в Российской Федерации приоритетной, осуществляется Правительством на основе принципов, закрепленных Законом об образовании и Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", среди которых - единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системы образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства, общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников и др.

Реализация государственной политики в названной сфере обеспечивается отнесением федеральным законодателем к ведению РФ в лице Правительства и иных федеральных органов государственной власти ряда основополагающих вопросов, таких как: разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования; установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях*(1083); установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории РФ; ежегодное утверждение на основе экспертизы федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и др.

Организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная целевая программа развития образования, одобренная Правительством на заседании 24 июня 1999 г. и утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 N 51-ФЗ. На Правительство возложена обязанность ежегодного представления палатам Федерального Собрания доклада о ходе реализации данной Программы.

Единая государственная политика в сфере образования обеспечивается действием в Российской Федерации государственных образовательных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов определяется Правительством*(1084).

В задачи Правительства в области развития системы образования входит: сохранение масштабов системы образования и качественного уровня предоставляемых населению образовательных услуг; совершенствование нормативной правовой базы в области образования; укрепление гарантий, предоставляемых гражданам в области получения образования.

Для реализации поставленных задач Правительство осуществляет финансирование системы образования, проводит протекционистскую государственную политику в отношении издания учебников и учебных пособий, осуществляет персонифицированную социальную поддержку обучающихся, в том числе за счет постепенного введения в системе образования личного социального образовательного кредита, развитие негосударственных форм образования, расширяет сеть учреждений, обеспечивающих возможность получения образования в форме экстерната, семейного образования и образования без отрыва от производства.

Основные положения единой государственной политики в сфере здравоохранения изложены в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан; Законах РФ от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в ред. от 29.12.2006), от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в ред. от 22.08.2004), от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (в ред. от 14.07.2008); Федеральных законах от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в ред. от 08.11.2007), от 22.06.1998 N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (в ред. от 18.12.2006), от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (в ред. от 01.12.2007), от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 14.07.2008) и ряде других законов.

Российская Федерация, участвуя в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., признает право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (ст. 12). Для полной реализации этого права государство обязуется осуществить мероприятия, необходимые для: обеспечения сокращения мертворождаемости и детской смертности, здорового развития ребенка; улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности; предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; создания условий, которые бы обеспечивали всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.

Руководствуясь этими актами, Правительство осуществляет регулирование: основных требований, предъявляемых к деятельности государственных и муниципальных органов по созданию условий, необходимых для поддержания физического и психического здоровья граждан; компетенции федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения; основных положений об организации учреждений здравоохранения и их взаимоотношениях с гражданами; организации оказания гражданам лечебной лекарственной помощи и т.п.

Конкретными направлениями регулирующей и координирующей деятельности Правительства в области охраны здоровья населения являются:

- разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан;

- организация и обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, разработка и утверждение нормативных правовых актов в указанной сфере;

- организация системы санитарной охраны территории РФ;

- обеспечение единой технической политики в области фармацевтической и медицинской промышленности, утверждение государственных стандартов РФ, технических условий на продукцию медицинского назначения, организация надзора за их соблюдением;

- установление стандартов медицинской помощи и контроль за их соблюдением; разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; установление тарифа страховых взносов на обязательное медицинское страхование граждан РФ;

- координация деятельности органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; охрана семьи, материнства, отцовства и детства;

- координация научных исследований, финансирование федеральных программ научных исследований в области охраны здоровья граждан и т.п.

Реализацию полномочий Правительства в здравоохранении характеризуют принятые им программы о неотложных мерах по совершенствованию психиатрической помощи; по оздоровлению окружающей среды и населения г. Нижний Тагил Свердловской области; о комплексных мерах противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту; по оказанию медицинской, социальной помощи населению и нормализации санитарно-гигиенического состояния населенных пунктов Республики Алтай, подвергшихся радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; по предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого ВИЧ-инфекцией; о неотложных мерах по борьбе с туберкулезом; о вакцинопрофилактике; о государственных гарантиях оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи; о профилактике и лечении артериальной гипертонии в России и др.

Решениями Правительства определены мероприятия по организации отдыха и оздоровления детей и подростков, увеличению производства и закупки лекарственных препаратов и обеспечению ими отдельных групп населения; установлены правила оказания платных медицинских услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения. Значительный массив актов Правительства связан с организацией санитарно-эпидемиологического надзора.

В утвержденной Правительством Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 г.) определены конкретные направления модернизации здравоохранения: завершение перевода системы обязательного медицинского страхования и в целом отрасли здравоохранения на страховые принципы; обеспечение приоритетного развития первичной медико-санитарной помощи с акцентом на профилактику заболеваний, осуществление программы развития общих врачебных практик; повышение доступности высоких медицинских технологий в кардиохирургии, онкологии, травматологии и прежде всего их использование при лечении детей; обеспечение доступа граждан к эффективным, безопасным и качественным лекарственным средствам, формирование комплексной программы лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан; улучшение состояния здоровья детей и женщин путем повышения доступности и качества медицинской помощи; осуществление мероприятий, направленных на снижение уровня инфекционной заболеваемости, профилактику, выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды на здоровье человека; создание на базе развития фармацевтики и биотехнологии принципиально новых эффективных методов профилактики, диагностики и лечения, а также лекарственных средств и диагностических препаратов нового поколения и т.д.

В соответствии с Законом о Правительстве РФ (ст. 16) Правительство обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности. Речь прежде всего идет об учете содержания ст. 7 Конституции, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, оказание поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий. Согласно ст. 39 Конституции, кроме того, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Проведению Правительством единой государственной политики в области социального обеспечения способствуют законодательные акты в этой сфере.

Федеральным законом от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004) на Правительство возложено утверждение стандартов, определяющих объем и качество социальных услуг, порядок и условия их оказания. В соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008) Правительство утверждает порядок и условия признания лица инвалидом; определяет государственную политику в отношении инвалидов, общие принципы организации и осуществления медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, порядок и условия оказания квалифицированной медицинской помощи различным категориям инвалидов; утверждает государственные стандарты на социальные условия, технические средства реабилитации, средства связи и информатики и т.п.

Политика по отношению к лицам, потерявшим или не нашедшим работу, выражена в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 18.10.2007). Правительство разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; принимает нормативные правовые акты, устанавливающие общие принципы государственной политики в данной сфере; устанавливает нормы социальной поддержки безработных граждан; разрабатывает меры активной политики занятости населения; координирует деятельность по созданию экономических условий для обеспечения занятости населения, развития предпринимательства и самозанятости и т.п.

Во исполнение Закона и указов Президента РФ Правительством принят ряд важных актов. Так, постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 N 458 утвержден Порядок регистрации безработных граждан, регулирующий последовательность регистрации безработных граждан, обратившихся в органы занятости населения, и снятия их с регистрационного учета. Правительством утверждено Положение об организации общественных работ, основная цель которых - предоставление гражданам материальной поддержки в виде временного заработка, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.

Руководствуясь Федеральным законом от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в ред. от 14.07.2008), Правительство утвердило Положение о порядке назначения и выплаты указанных государственных пособий.

Законом об основах обязательного социального страхования на Правительство возложено управление данной системой.

Учитывая, что политика в области социального обеспечения напрямую связана с финансово-бюджетной политикой, задачи Правительства состоят в определении реально нуждающихся в государственной поддержке, оптимизации бюджетных расходов и осуществлении мероприятий по улучшению благосостояния граждан*(1085).

Важное значение имеют полномочия Правительства по проведению политики в области экологии. Правительством осуществляется подавляющее большинство экологических полномочий, предоставленных Конституцией и федеральными законами в ведение РФ и в совместное ведение РФ и ее субъектов. При этом следует отметить, что организационное и юридическое обеспечение реализации указанных полномочий лежит на Правительстве и федеральных органах исполнительной власти при самом непосредственном участии субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 18 Закона о Правительстве РФ полномочия Правительства в указанной сфере осуществляются по следующим направлениям:

- обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ;

- координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Согласно Закону об охране окружающей среды Правительство определяет порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, экологического страхования, порядок осуществления обязательной экологической сертификации, рекультивации земель.

Правительством РФ устанавливается порядок нормирования в области охраны окружающей среды, в соответствии с которым разрабатываются, утверждаются, вводятся в действие и применяются нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, нормативы образования отходов производства и потребления, включая опасные, радиоактивные, иные экологические нормативы, относящиеся к элементам организационного, экономического, правового механизма охраны при роды.

Правительством также устанавливается порядок ввоза в Россию облученных тепло выделяющих сборок ядерных реакторов, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ; определяется порядок охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, ведения Красной книги РФ, сохранения ее генетического фонда в низкотемпературных генетических банках и в искусственно созданной среде обитания.

Им также регулируются ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзитная перевозка через Российскую Федерацию, а также оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе подпадающих под действие международных договоров РФ.

Правительством РФ определен порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды - государственного экологического мониторинга и порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды, ее изменениях для использования при разработке прогнозов, утверждении программ, принятии решений, осуществления природоохранных мероприятий.

Правительство реализует крупную федеральную программу "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)", утвержденную постановлением Правительства РФ от 07.12.2001 N 860. Данная Федеральная программа была принята вместо нескольких отдельных федеральных программ, таких как "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997-2010 годы", "Сохранение амурского тигра", "Охрана лесов от пожаров на 1999-2005 годы". Данная Федеральная программа включает в себя ряд подпрограмм, направленных на улучшение защиты окружающей среды на отдельных территориях или охраны отдельных видов природных объектов ("Минерально-сырьевые ресурсы", "Леса", "Водные ресурсы и водные объекты", "Водные биологические ресурсы и аквакультура", "Регулирование качества окружающей природной среды", "Отходы", "Поддержка особо охраняемых природных территорий", "Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений" и др.)*(1086).

Г. Управление собственностью является необходимым элементом реализации правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение). Согласно Гражданскому Кодексу именно Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной собственности и управляет ею через систему федеральных органов власти. Непосредственно в гражданском обороте от имени Российской Федерации, как правило, выступают органы исполнительной власти.

От имени собственника Правительство в соответствии с законодательством РФ, например, закрепляет государственное имущество, находящееся в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление; принимает решения о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность.

Однако управленческие функции Правительства в большей мере направлены на организацию и обеспечение управления федеральной собственностью. Правительство, в частности:

- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении;

- разрабатывает и реализует государственные программы приватизации государственного имущества;

- осуществляет контроль поступления в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности;

- ведет контроль работы по учету объектов федеральной собственности и ведению их реестра;

- назначает представителей государства в органы управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности и др.

Непосредственное, или оперативное, управление федеральной собственностью осуществляют федеральные органы исполнительной власти.

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.11.2004 N 691, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Однако это не единственный орган исполнительной власти, обладающий полномочиями управления федеральной собственностью.

Например, Управление делами Президента РФ осуществляет управление и распоряжение объектами федеральной собственности, включая имущество, закрепленное за подведомственными ему организациями (федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями), в том числе имущество, находящееся за рубежом. Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом (за исключением полномочий органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере) и т.д.

Участие в гражданском обороте - лишь одна из функций публичного собственника. Управление собственностью предполагает также принятие мер по ее рациональному использованию, преумножению, охране и т.п. В этом должны участвовать практически все федеральные государственные органы, прежде всего осуществляя функции распорядителей бюджетных средств. Отдельные федеральные органы исполнительной власти, кроме того, осуществляют подобные функции управления в отношении конкретного имущества. Например, Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении находящихся в федеральной собственности водных объектов.

Следует отметить, что и Правительство, и федеральные органы исполнительной власти, как органы, управляющие собственностью, не вправе самостоятельно определять судьбу федеральной собственности. Правовой статус объектов собственности и границы управления ими устанавливаются Конституцией, федеральными законами и актами Президента.

Так, из конституционного полномочия Правительства по обеспечению проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции) вытекает, в частности, и его обязанность такого регулирования потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию (см. Определение КС РФ от 06.07.2001 N 151-О*(1087)).

При этом Конституционный Суд установил, что из положений п. "д" ст. 71, п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 10, ч. 1 ст. 11, ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 76,ч. 1 ст. 110 и ч. 1 ст. 115 следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения, но решение законодателем вопросов ненормативного характера (в частности, принятие специального федерального закона в отношении каждой конкретной отчуждаемой и передаваемой культурной ценности) означает неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом (см. Постановление КС РФ от 20.07.1999 N 12-П*(1088)).

Д. Одна из важнейших задач Правительства - осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ - более подробно раскрывается в Законе о Правительстве РФ (ст. 20), согласно которому высший исполнительный орган государственной власти РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ; принимает меры по охране Государственной границы РФ; руководит гражданской обороной.

Следует заметить, что данные направления деятельности находятся в непосредственном ведении Президента, поэтому Правительство здесь не обладает достаточно самостоятельными полномочиями. Более того, согласно Закону о Правительстве РФ (ст. 32) Президент осуществляет непосредственное руководство деятельностью "силовых" федеральных органов исполнительной власти - МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюста России, Службы внешней разведки, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны, Главного управления специальных программ Президента РФ.

Согласно Конституции Президент принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80); формирует и возглавляет Совет Безопасности; утверждает военную доктрину РФ; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83); является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение (ст. 87); при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит чрезвычайное положение (ст. 88) и др.

Участие Правительства в указанной сфере конкретизируют следующие законы: Федеральные законы "Об обороне", "О статусе военнослужащих", от 26.02.1997 N 53-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации" (в ред. от 25.10.2006), от 27.12.1995 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (в ред. от 01.12.1997), от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (в ред. от 01.12.2007), от 10.01.1996 N 5-ФЗ "О внешней разведке" (в ред. от 14.02.2007), от 25.07.1998 N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" (в ред. от 06.03.2006); Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" (в ред. от 26.06.2008); Законы о Государственной границе, о воинской обязанности, о ЧП; Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении" и др.

Полномочия Правительства РФ в данных областях выражаются в осуществлении руководства мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны; установлении мобилизационных заданий федеральным органам исполнительной власти; принятии решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определении порядка их реорганизации и ликвидации; принятии решений о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования; организации разработки и выполнения государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса; осуществлении общего планирования гражданской и территориальной обороны; организации оснащения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам; организации разработки планов размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов; утверждении положений о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан РФ к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечня военно-учетных специальностей; определении организационных, финансово-экономических и других основ установления, открытия, функционирования и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу РФ; регулировании деятельности пограничных представителей РФ; регламентировании порядка применения оружия и боевой техники при охране Государственной границы РФ и др.*(1089).

Полномочия Правительства по реализации внешней политики РФ согласно Закону о Правительстве РФ (ст. 21) включают: осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики; обеспечение представительства Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; заключение международных договоров РФ, обеспечение выполнения ее обязательств по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивание геополитических интересов страны, защита российских граждан за ее пределами; осуществление регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Основные направления внутренней и внешней политики государства определяются, как это предусмотрено в ст. 80 Конституции, Президентом РФ. Частью осуществляемых Правительством мер по обеспечению реализации внешней политики РФ являются меры, принимаемые в целях претворения в жизнь ее внешнеэкономического курса.

Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; принимает решения об учреждении посольств РФ, российских консульств в иностранных государствах, учреждении, реорганизации и упразднении торговых представительств РФ.

Правительство в рамках компетенции принимает решения: о вступлении России в международные организации; по вопросам участия Российской Федерации в деятельности международных организаций; о формировании российских делегаций на заседаниях органов международных организаций; об утверждении российских представителей в международные организации.

В компетенцию Правительства входят также утверждение, принятие международных договоров, подлежащих утверждению, принятию, если эти договоры заключаются от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства, или от имени Правительства. Правительство принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ*(1090).

Е. Закрепляя за Правительством полномочия по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, законодатель возлагает на высший исполнительный орган государственной власти РФ обязанности руководить обширным комплексом правоохранительных органов и учреждений, создавать правовые, материально-технические и социально-правовые условия их деятельности.

Государственное руководство всей системой правоохранительных органов осуществляется Правительством РФ посредством активного участия в правотворческой деятельности, в создании материально-технической и кадровой основы для продуктивной правоприменительной деятельности правоохранительных органов по утверждению законности и правопорядка, предупреждению и пресечению правонарушений, по выполнению конституционной обязанности государственной защиты прав и свобод граждан.

В пределах компетенции Правительство утверждает положения и другие нормативные правовые акты, определяющие правовой статус органов, осуществляющих функции в сфере правопорядка, охраны прав и законных интересов граждан, а также другие нормативные документы о разграничении компетенции между органами, действующими в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью.

Различные вопросы обеспечения организации деятельности правоохранительных органов рассматриваются в таких актах Правительства, как постановления от 12.07.2000 N 514 "Об организации вневедомственной охраны" (в ред. от 12.03.2008), от 23.04.1999 N 459 "О реализации конфискованного и арестованного имущества" (в ред. от 19.04.2002), от 20.06.2005 N 385 "О федеральной противопожарной службе" и др.

Правительство РФ разрабатывает и реализует меры по обеспечению правоохранительных органов квалифицированными кадрами, разрабатывает организационные структуры, определяет с учетом реальных потребностей штатную численность работников правоохранительных органов, объем и источники финансирования правоохранительных органов, образует специализированные учреждения профессионального образования. Принимает меры по созданию работникам необходимых условий для работы и улучшению жилищно-бытовых условий. Обеспечивает социальную и правовую защиту работников правоохранительных органов, выделяет ассигнования на обеспечение безопасности работников, приобретение средств защиты и активной обороны личного состава правоохранительных органов.

Так, в связи с организацией Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств было принято постановление Правительства РФ от 01.10.2004 N 511 "Вопросы материально-технического обеспечения органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ".

Важнейшей задачей, стоящей перед Правительством в правоохранительной сфере, является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей названную сферу.

Правительство систематически утверждает федеральные комплексные целевые программы по усилению борьбы с преступностью. Этими программами предусматривается определенное обновление правовой базы правоохранительной деятельности, совершенствование системы правоохранительных органов, их внутренней структуры путем оптимизации организационного построения и повышения эффективности управленческой деятельности.

Правительство разрабатывает проекты законов по вопросам борьбы с преступностью и иными правонарушениями, реформированию правоохранительных органов, судебной реформе; издает постановления и распоряжения по вопросам обеспечения законности и правопорядка, объединяет и направляет деятельность органов исполнительной власти, обеспечивающих общественный порядок, призванных охранять права и свободы граждан, собственность, предупреждать и пресекать преступления и административные правонарушения; разрабатывает и утверждает нормативные документы, определяющие комплексные и отраслевые приоритетные направления деятельности, разрабатывает рекомендации по указанным вопросам для субъектов РФ, организует работу по подготовке межведомственных нормативных актов.

Полномочия Правительства по осуществлению мер по обеспечению деятельности органов судебной власти осуществляются Правительством в тесном взаимодействии с высшими судами, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, органами судейского сообщества. Большое значение для реализации этих задач имеет выполнение принятой Правительством РФ специализированной программы развития судебной системы.

В целях повышения эффективности правосудия, актов органов судебной власти Правительство направляет деятельность службы судебных приставов по обеспечению порядка деятельности судов, а также по исполнению судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, актов других органов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве.

Осуществляемое Правительством РФ организационное обеспечение деятельности органов судебной власти, мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера направлены на создание условий для независимого правосудия*(1091).

2. Часть 2 комментируемой статьи предопределяет необходимость принятия федерального конституционного закона, который должен устанавливать порядок деятельности Правительства РФ.

Таким законом является Закон о Правительстве РФ, которым определяются основные принципы деятельности Правительства, порядок его формирования, полномочия во всех сферах общественной жизни страны, некоторые вопросы организации и обеспечения его деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и иными органами государственной власти.

Собственно порядок деятельности Правительства достаточно подробно регулируется Регламентом Правительства, принятие которого предусмотрено названным Законом (ст. 27, 28).

Закон о Правительстве РФ был принят Государственной Думой 11 апреля 1997 г. и одобрен Советом Федерации 14 мая 1997 г., однако Президент РФ, не обладая правом вето в отношении федеральных конституционных законов, отказался его подписывать, объявив противоречащим Основному Закону страны. Суть возражений главы государства заключалась в том, что представленный закон изменял сложившийся баланс взаимоотношений между Правительством и Президентом (в частности, в сфере руководства так называемыми "силовыми" ведомствами) и усиливал влияние на него Федерального Собрания (например, закреплял обязанность членов Правительства присутствовать по приглашению палат на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев).

В итоге Президент не подписывал Закон, не мог обратиться в Конституционный Суд, так как последний проверяет только вступившие в силу законы, а палаты Федерального Собрания не могли отозвать свои решения. Однако в декабре 1997 г. Президентом и палатами российского парламента была достигнута договоренность о том, что немедленно после подписания в Закон о Правительстве РФ будут внесены предлагаемые Президентом изменения. 25 декабря 1997 г. палатами Федерального Собрания эти поправки были одобрены, а 31 декабря вступили в стадию промульгации.

Из первоначального текста Закона исключались положения, согласно которым система федеральных органов исполнительной власти должна была устанавливаться федеральным законом (ст. 5). Президенту были возвращены полномочия по руководству отдельными федеральными органами исполнительной власти (ст. 32). Правительство потеряло самостоятельное регулирование таких сфер, как экономика, валютный контроль, внешняя политика (ст. 14, 15, 21).