Статья 115 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Комментарий к Статье 115 Конституции РФ

1. Неотъемлемым атрибутом функционирования Правительства является принятие им правовых актов, как правотворческого, так и правоприменительного характера.

Наличие нормотворчества в деятельности Правительства объясняется потребностью претворения законодательных норм в жизнь. Необходимости в нормотворческой деятельности Правительства не возникает тогда, когда законодательные нормы непосредственно, предметно регламентируют правоотношения. Однако, как правило, нормы закона носят общий характер и требуют дальнейшей конкретизации, которая осуществляется на подзаконном уровне.

Комментируемой статьей устанавливается подзаконный характер актов Правительства и их правовых форм в виде постановлений и распоряжений.

Нормативные акты Правительства, как правило, облекаются в форму постановлений. Решения Правительства по оперативным и другим текущим вопросам принимаются в форме распоряжений.

Правотворческая деятельность Правительства подчинена ряду правил, соблюдение которых должно обеспечить следование принципу разделения властей.

Первое из таких правил - соблюдение границ компетенции, обозначенных Основным Законом и федеральными законами. На необходимость соблюдения данного требования указывал Конституционный Суд в Постановлении от 31.07.1995 N 10-П по так называемому "чеченскому делу": Правительство обязано действовать в рамках, установленных для него Конституцией и действующими законами, поэтому не могут быть истолкованы расширительно положения указа Президента, предписывающие Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства"*(1092). На недопустимость Правительством нарушения принципа разделения властей Конституционный Суд указал и в Постановлении от 01.04.1997 N 6-П*(1093). Правительство, введя своим постановлением сбор за электроэнергию, фактически являющийся новым федеральным налогом, превысило свои полномочия, вмешалось в компетенцию федерального органа законодательной власти, нарушив предусмотренный Конституцией порядок установления федеральных налогов и сборов - федеральным законодательным органом в форме федерального закона и с соблюдением установленной Конституцией законодательной процедуры.

Другое правило нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, вытекающее из предыдущего, предполагает, что подзаконное регулирование адекватно смыслу закона, на конкретизацию положений которого оно направлено. В целях эффективной реализации положений закона недопустима несогласованность, противоречивость норм закона и конкретизирующих его подзаконных нормативных правовых актов. Подзаконный нормативный правовой акт не может устанавливать норм, которые противоречили бы положениям закона, во исполнение которого он принят. Правовые акты Правительства, занимая свое место в системе правовых норм РФ, должны соответствовать Конституции, федеральным законам, нормативным указам Президента.

Конституционный Суд в Постановлении от 06.04.2004 N 7-П*(1094) указал, что по смыслу ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции России, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее ч. 1 ст. 115 и ст. 2 и 3 Закона о Правительстве РФ, принцип определенности и непротиворечивости правового регулирования распространяется не только на нормотворческие полномочия Правительства, но и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству неопределенные по объему полномочия, а Правительство - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство.

Следовательно, федеральный законодатель, наделяя Правительство теми или иными полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство вправе принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией относится к исключительным прерогативам законодателя.

В соответствии с Регламентом Правительства проекты актов вносятся в Правительство только его членами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности.

Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их в Правительство. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

Акты Правительства обычно принимаются на его заседаниях, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Постановления и распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию, за исключением правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства установлен Законом о Правительстве РФ и Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О Порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 28.06.2005).

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Правительства может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

2. Признавая правотворчество Правительства необходимым элементом его деятельности, Конституция устанавливает общеобязательность нормативных правовых актов Правительства. Конституцией устанавливается обязательность исполнения постановлений и распоряжений Правительства на всей территории РФ всеми субъектами РФ, государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, организациями (независимо от форм собственности), гражданами и их объединениями, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

3. Акты Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента. Такие конституционные положения позволяют говорить о так называемых контрольных полномочиях Президента в отношении Правительства. Например, Указом Президента РФ от 17.03.1995 N 283 было отменено постановление Правительства РФ от 19.12.1994 N 1402, согласно которому работники Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхоза России, его территориальных органов, предприятий и организаций, осуществляющие задачи по охране и регулированию использования охотничьих животных, а также осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил охоты, имели право использования оружия.

Данное постановление Правительства РФ вошло в противоречие со ст. 4 и 24 Закона РФ "Об оружии" и было отменено Президентом. Следует заметить, что случаи использования Президентом этих полномочий единичны*(1095).

Правовым основанием для отмены актов Правительства является их противоречие актам более высокой юридической силы, а не практическая целесообразность (что в данном случае можно рассматривать как определенные гарантии самостоятельности, в известных пределах, нормотворческой деятельности Правительства). Контрольные полномочия Президента вытекают из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод личности*(1096). Однако это не исключает для Правительства (да и для других субъектов) возможности оспорить акт Президента через судебную инстанцию - Конституционный Суд в порядке осуществления последним полномочий в соответствии с ч. 2, 3 ст. 125 Конституции.

Конституция предусматривает и иные механизмы обеспечения соблюдения конституционной законности. Речь идет о возможности судебной оценки законности актов Правительства как в процессе осуществления конституционного контроля, так и в процессе судебного правоприменения (см. Постановления КС РФ от 29.11.2006 N 9-П, от 02.02.1998 N 4-П *(1097)).