Статья 131 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.

1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.

2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.

3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.

Комментарий к Статье 131 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит две относительно самостоятельные нормы об основах территориальной организации местного самоуправления и о порядке определения структуры органов местного самоуправления.

1.1. Конституция не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Часть 1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление; отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30.11.2000 N 15-П*(1214)). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Это означает, что поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией основным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой "привязки" во всяком случае не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституция допускает возможность использования двух принципов: поселенческого - когда территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение, и административно-территориального - в рамках существующего административно-территориального деления. Их гармоничное сочетание призвано обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении; решение же вопроса о конкретных способах (формах) соотношения поселенческого и административно-территориального принципов находится в сфере усмотрения законодателя. Такой подход был реализован в Законе о местном самоуправлении и его разделяет Конституционный Суд, который неоднократно указывал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются законодателем с учетом исторических и иных местных традиций (см. Постановление КС РФ от 03.11.1997 N 15-П*(1215)).

В связи с этим следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является по своему содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией, иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.п.).

Так, в частности, как указывал в ряде своих решениях Конституционный Суд, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ч. 1 комментируемой статьи имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см.: абз. 4 п. 5 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления от 11.11.2003 N 16-П*(1216)). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районом.

Таким образом, пространственной сферой местного самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений. Примечательна в этой связи правовая позиция Суда, согласно которой население городского, сельского поселения - независимо от численности - не может быть лишено права на местное самоуправление, что, однако, не исключает возможности создания муниципальных образований как на основе самостоятельных поселений или их объединений, так и на основе отдельных территориальных частей поселений, в частности внутригородских муниципальных образований (см. Определение КС РФ от 05.06.2003 N 274-О*(1217)).

В настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Закон о местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований. В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства различных моделей территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальной (районной), поселенческой, смешанной. Закон о местном самоуправлении ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретные виды муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.

При этом установление Законом о местном самоуправлении территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной соподчиненности, иерархической связанности. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.11.2003 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда"*(1218), по смыслу нормы ч. 1 комментируемой статьи в ее взаимосвязи со ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения. Из этого же следует, что на каждое муниципальное образование в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе и во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В этой связи понятие "уровень местного самоуправления" не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества, с одной стороны, и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно, - с другой. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано в практике Конституционного Суда РФ (Постановление от 24.01.1997 N 1-П*(1219)). Данный термин используется и в решениях судов общей юрисдикции*(1220), а также упоминается в законодательстве субъектов РФ.

Вместе с тем установление новой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование предполагают установление критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе чего должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению. В качестве таких критериев Закон о местном самоуправлении (ст. 11) предусматривает, в частности: тип поселения, плотность населения соответствующей территории, историю образования и состав земель населенного пункта, пешеходную доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т.д.

Принятый в рамках нового федерального правового регулирования унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления должен учитываться и при решении вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как в данной сфере муниципально-правового регулирования, с одной стороны, так и административно-территориального устройства субъектов РФ - с другой. С этим же связано и развитие правовой позиции КС РФ о полномочиях субъектов Федерации по определению территориальных основ местного самоуправления, которая была сформулирована, в частности, в рамках Постановления от 24.01.1997 N 1-П по "удмуртскому делу". Вывод Суда, что из федеративной природы государственности России, в том виде, как она закреплена в Конституции, вытекает, что в ведении Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ - их территориальное устройство, сохраняет свое принципиальное значение. Однако конкретные вопросы определения уровней, на которых создаются муниципальные образования, о их соотношении с административно-территориальным устройством должны решаться с учетом осуществленного - в рамках вытекающей из п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 131 Конституции дискреции федерального законодателя - нового правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Важное значение имеет в этом плане правовая позиция КС РФ о недопустимости подмены муниципально-территориальных преобразований изменениями административно-территориального устройства.

Даже в случае совпадения границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц (если территориальная организация местного самоуправления базируется на административно-территориальном устройстве) муниципально-территориальное устройство и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-правовое значение, свои юридические цели, задачи, функции и не должны отождествляться, подменяться друг другом. Конституционный Суд указал, что вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов РФ - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение, обладают собственным юридическим содержанием и относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению РФ и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов РФ. Соответственно, Конституционный Суд сделал вывод, что вопросы административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предполагают различный порядок урегулирования и недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения; поэтому недопустимо внесение изменения в территориальную организацию местного самоуправления под видом административно-территориальных преобразований (Определение от 15.05.2007 N 406-О-П, а также Определения от 10.07.2003 N 289-О, от 03.10.2006 N 469-О *(1221)).

Одновременно Суд сформулировал правовую позицию о возможности территориального совмещения муниципальных и государственных форм организации публичной власти. При определении конкретного территориального уровня местного самоуправления необходимо учитывать, что территория субъекта РФ может включать по решению субъекта не только муниципальные образования, но и территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть. Такая правовая позиция была выражена в упомянутом Постановлении КС РФ от 24.01.1997 N 1-П, и она сохраняет свою юридическую силу.

1.2. Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления закрепляется в этой же ч. 1 ст. 131 Конституции. Важным является уяснение понятия "структура органов местного самоуправления", а также определение степени самостоятельности населения в ее определении.

В данной норме понятие "структура органов местного самоуправления" употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характера взаимоотношений между ними, в особенности - между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления, которая существует наряду со структурой внутренней - внутренним устройством соответствующих органов, с которым порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы самостоятельность населения в смысле ч. 1 ст. 131 можно понимать либо как самостоятельную разработку и определение населением всех параметров (внутренних и внешних) структуры органов местного самоуправления, либо как выбор структуры органов местного самоуправления и их самостоятельное формирование населением в рамках общих принципов "организации местного самоуправления", установленных федеральным законом и получающих конкретизацию в определенных случаях в законах субъекта РФ.

В пользу второго варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным "общим принципам" относилось государственное установление всех параметров (внешних и внутренних) структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч. 1 комментируемой статьи самостоятельность населения. Во-вторых, в п. "н" ч. 1 ст. 72 не говорится о системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне "общих принципов". Это подтверждается и грамматическим толкованием п. "н" ч. 1 ст. 72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления). Поэтому ошибочно усматривать в формулировке п. "н" ч. 1 ст. 72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, жестко предопределяемую законом. Таким образом, по Конституции, лишь в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации органов местного самоуправления возможно законодательное закрепление определенных параметров структуры органов местного самоуправления, которая в конкретных своих внутренних и внешних характеристиках определяется населением самостоятельно путем ее закрепления в уставе муниципального образования.

Именно такой подход к решению данного вопроса был избран и Законом о местном самоуправлении. Его ч. 1 ст. 34 определяет структуру органов местного самоуправления лишь на уровне общих принципов организации местного самоуправления, имея в виду, что, во-первых, не все перечисленные в ней органы и выборные должностные лица должны в обязательном порядке создаваться в муниципальных образованиях: элементами структуры органов местного самоуправления они становятся, как это вытекает из самой нормы ч. 1 ст. 34 Закона, лишь в том случае, если будут предусмотрены уставом муниципального образования. Во-вторых, Закон о местном самоуправлении прямо предусматривает порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования путем проведения местного референдума, а при отсутствии инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания (ч. 5 ст. 34); одновременно четко указывается, какие вопросы должны быть решены на референдуме по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (ч. 6 ст. 34). В-третьих, решение многих вопросов, в частности внутренней структуры органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении напрямую адресует населению муниципального образования (абз. 2 ч. 2, ч. 3 ст. 34, ч. 14 ст. 35, ч. 7 ст. 36, ч. 4, 8 ст. 37, ч. 2 ст. 38 и др.).

Принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления нашел отражение в решениях КС РФ (см., например: п. 11 мотивировочной части Постановления от 01.02.1996 N 3-П; п. 7 мотивировочной части Постановления от 15.01.1998 N 3-П; п. 6 мотивировочной части Постановления от 30.11.2000 N 15-П; Определение от 10.04.2002 N 92-О*(1222)). При этом отдельные правовые позиции требуют дополнительных пояснений. Так, в Постановлении КС РФ от 01.02.1996 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области"*(1223) была выражена позиция, согласно которой создание исполнительных органов местного самоуправления относится к усмотрению местных сообществ и не может устанавливаться в качестве обязательного требования законом субъекта РФ. В условиях нового федерального правового регулирования это требование приобретает новые акценты: данный вопрос урегулирован федеральным законодателем в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления, и субъекты Федерации обязаны следовать новым соответствующим подходам в системе действующего правового регулирования при сохранении правовой позиции Суда о недопустимости установления законодателем субъекта Федерации обязательных требований относительно структуры органов местного самоуправления.

Таким образом, модели структуры (системы) органов местного самоуправления могут быть различными. Предписания же федерального законодателя относительно отдельных ее элементов представляют собой гарантии демократических ценностей в функционировании местного самоуправления, в том числе во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ.

2. В ч. 2 ст. 131 закрепляется принцип изменения границ территорий муниципальных образований исключительно с учетом мнения населения соответствующих территорий. В этом положении, с одной стороны, в определенной мере получили отражение территориально-самоуправленческие начала, связанные с признанием прав населения на выражение своего мнения по поводу возможных изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. С другой стороны, из данной формулы следует, что решение соответствующего вопроса - в отличие от определения структуры органов местного самоуправления - осуществляется не самостоятельно местным населением, а органами государственной власти с учетом его мнения. Таким образом, изменение границ территорий муниципальных образований в соответствии с Конституцией не относится к вопросам местного значения. В связи с этим принципиальное значение приобретает вопрос о степени обязательности мнения населения для органов государственной власти, а также о порядке и возможных формах его учета.

2.1. Закон о местном самоуправлении, решая соответствующие вопросы, устанавливает, что изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе одного из следующих субъектов: населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12). Одновременно установлен порядок голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 4-7 ст. 24), конкретизация которого обеспечивается законом субъекта РФ о местном референдуме (ч. 5 ст. 24). Поэтому институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования по своей природе носит референдарный характер.

При этом Закон о местном самоуправлении, конкретизируя конституционную формулу об "учете мнения населения" при изменении границ муниципальных образований, использует дифференцированный подход к изменению границ муниципальных районов или поселений: а) влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к соответственно территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает необходимость получения согласия населения, выраженного путем голосования (ч. 2, 3 ст. 12); б) не влекущее отнесение таких территорий соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, что предполагает уже необходимость не согласия населения, а учет мнения населения, выраженный, как прямо указывается в Законе, соответствующими представительными органами (ч. 4 ст. 12). Более того, в соответствии с Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ о внесении изменений в данный Закон предусматривается также возможность получения согласия населения поселений и городских округов, выраженного не путем голосования населения, а представительными органами соответствующих поселений и городских округов, в частности при изменении границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов (ст. 2.1). Очевидно, что если и возможен учет мнения и тем более получение согласия населения в форме решения представительного органа, то это должно быть обеспечено специальной процедурой предварительного выявления мнения населения, например, в форме публичных слушаний, опроса и т.п., которые предшествовали бы решению представительного органа.

Если же при изменении границ муниципального образования (ст. 12), преобразовании муниципальных образований (ст. 13) или упразднении городских и сельских поселений (ст. 13.1) затрагивается положение избранных населением органов местного самоуправления, в соответствии с выраженной Конституционным Судом РФ правовой позицией может быть необходим и местный референдум. Так, в Постановлении по "удмуртскому делу" Суд констатировал, что "наиболее адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах (когда решается вопрос о прекращении полномочий избранных населением путем всеобщего прямого голосования органов самоуправления. - Н.Б.) является референдум" (см. абз. 5 п. 6 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П). Тем самым Суд ориентировал на необходимость применения принципа адекватности, примерной равноценности формы учета мнения населения при решении вопросов, вытекающих из ч. 2 ст. 131 Конституции, к ранее примененным формам участия граждан в создании муниципального образования и его органов. Но это не есть требование императивного характера, как это явствует из последующего текста данного Постановления.

Пытаясь найти разумный компромисс, Конституционный Суд как бы "смягчает" им же провозглашенный принцип адекватности указанием на те обстоятельства, которые могут исключить его. В частности, отмечается, что по вопросу об упразднении муниципального образования и прекращении полномочий выборных органов референдум должен быть проведен лишь по требованию населения. Если же требование не заявляется, то по соответствующим вопросам достаточно решения выборных органов местного самоуправления. Такой подход, в принципе, соответствует заложенной в ч. 2 ст. 131 Конституции идее субсидиарности мнения населения. Правда, расхождения между мнением населения и предлагаемым решением органа государственной власти должны быть мотивированы и доведены до сведения населения еще до принятия окончательного решения.

2.2. Принципиально важным является в этом отношении вопрос об учете мнения населения при переходе к новой территориальной организации местного самоуправления. Он предполагает, как это вытекает из положений Закона о местном самоуправлении, несколько вариантов территориальных преобразований: а) наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований; б) преобразование существующих муниципальных образований; в) упразднение городских и сельских поселений, образование новых муниципальных образований. При этом данный Закон не исключает, что образование новых муниципальных образований может быть проведено не только на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте РФ, но и в рамках вновь сформированных границ новых территорий муниципальных образований, т.е. как бы с "чистого листа". В ряде случаев наличие такой фактической дискреции - тем более в условиях императивности и безальтернативности нормативных положений Закона, касающихся границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, - привело к тому, что законодатели субъектов РФ, предполагая, что вводимая ими в целях реализации федерального законодательства нормативная регламентация территориальной организации местного самоуправления имеет по существу первичное значение, т.е. устанавливает границы муниципальных образований впервые, исходили из отсутствия необходимости обеспечения учета мнения населения муниципальных образований при проведении соответствующих мероприятий. В результате жители упраздненных или преобразованных муниципальных образований могут быть поставлены в иные, зачастую худшие в сравнении с предыдущими, условия реализации как права на осуществление местного самоуправления, так и иных, главным образом социальных, прав, имеющих территориальную "привязку" (например, при упразднении сельских поселений и включении их в состав городского округа жители таких сел утрачивают статус сельских жителей и, соответственно, лишаются права на получение сельских льгот, надбавок и т.д.).

Как показывает анализ применения положений Закона о местном самоуправлении, проблемы, связанные с приведением территориальной организации местного самоуправления в соответствие с ее новыми принципами, в силу своей повышенной остроты все чаще становятся предметом рассмотрения как судов общей юрисдикции (см., например, определения ВС РФ от 25.01.2006 N 11-Г05-24, N 19-Г05-11, N 83-Г05-16, от 01.03.2006 N 41-Г06-4, от 15.03.2006 N 4-Г06-4, от 05.04.2006 N 21-Г06-1, N 11-Г06-2; от 19.04.2006 N 4-Г06-7, от 24.05.2006 N 4-Г06-12, N 88-Г06-4, N 9-Г06-11, N 9-Г06-10), так и органов конституционного правосудия. Повторив ранее сформулированные правовые позиции и подчеркнув их обязательность для всех органов государственной власти и местного самоуправления, Конституционный Суд исходит из того, что решение вопроса о соблюдении требований ч. 2 ст. 131 Конституции при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, может быть принято, с одной стороны, с учетом предложенного в его решениях конституционного истолкования положений федерального законодателя о реализации принципов территориальной организации местного самоуправления в условиях осуществляемых муниципальных преобразований и, с другой стороны, если это касается конкретного муниципального образования, только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Суд обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (см., например, Определения КС РФ от 17.07.2006 N 137-О, от 03.10.2006 N 469-О, от 03.04.2007 N 171-О-П, от 15.05.2007 N 344-О-П *(1224)). На этой основе следует анализировать подходы Конституционного Суда к оценке положений гл. 12 Закона о местном самоуправлении, в которой определены особенности осуществления местного самоуправления в период его реформирования.

В соответствии с ч. 3 ст. 84 указанного Закона изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу гл. 12 Закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 этого Закона. Названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований. Вместе с тем само по себе отсутствие в переходных положениях Закона о местном самоуправлении специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает, по мнению Суда, установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований. Содержащиеся в абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными принципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Закона, его ст. 12 и 13. Устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, федеральный законодатель, реализуя положения ч. 2 ст. 131 Конституции, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление - независимо от форм такого изменения - без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. 1 ч. 3 ст. 84 Закона). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона о местном самоуправлении в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учета мнения населения.

Одновременно при установлении уполномоченными органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования - как это прямо предусмотрено абз. 5 ч. 3 ст. 84 Закона - подлежат исключению из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется. Поскольку же в данном случае не происходит изменения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления как в отношении жителей муниципального образования, которое наделяется статусом городского округа, так и в отношении жителей входящих в состав его территории самостоятельных муниципальных образований, учет мнения населения указанных муниципальных образований при решении этого вопроса не требуется.

Таким образом, отсутствие в региональных законах - в том числе в тех, которые оспаривались в Конституционном Суде на предмет их соответствия требованиям, в частности, ч. 2 ст. 131 Конституции - прямого указания на необходимость соблюдения данного конституционного требования, но наличие его в Законе о местном самоуправлении, а также в Европейской хартии местного самоуправления не может истолковываться как его отрицание соответствующими законами субъектов РФ. Данный принцип в силу Конституции и правовых позиций КС РФ применительно к урегулированному ими кругу отношений действует непосредственно, определяет деятельность законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.