Статья 132 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Комментарий к Статье 132 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы ведения этих органов, которые совпадают по своему нормативному содержанию с вопросами местного значения.

1.1. На первом месте в этом ряду значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности является - наряду с наличием местного бюджета и выборных органов местного самоуправления - обязательным условием самого существования муниципального образования, что, кстати, в Законе о местном самоуправлении 1995 г. имело прямое закрепление (ч. 1 ст. 1).

Как это вытекает из ч. 2 ст. 8 Конституции, в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. При этом в действующем Законе о местном самоуправлении конституционное значение муниципальной собственности раскрывается посредством категории "экономическая основа местного самоуправления", хотя по своему объему это несовпадающие понятия. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований (ч. 1 ст. 49).

Положение ч. 1 ст. 132 о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью находится в нормативном правовом единстве с положением ч. 1 ст. 130 о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК, ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Права собственника осуществляются органами самоуправления, таким образом, не от своего имени, а от имени муниципального образования.

Конституционная характеристика муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений экономического властвования населения и публично-управленческих полномочий органов местного самоуправления позволяет выявить в ее содержании как формально-юридические, так и социально-экономические начала самоуправленческого механизма реализации муниципальной собственности*(1225). В этом плане, рассматривая предметы ведения органов местного самоуправления (включая управление муниципальной собственностью) как разновидность вопросов местного значения, Конституция ориентирует на подход, согласно которому в собственности соответствующих публично-территориальных образований должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит и Закон о местном самоуправлении (ст. 50). С этим же связаны и социальные начала объектов муниципальной собственности как составляющей экономической основы местного самоуправления, которая должна служить удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Вместе с тем это не может служить основанием для ограничения ее объектного состава, в частности путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности муниципального образования выступают его конституционные функции, получающие свою конкретизацию в текущем законодательстве. Муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Между тем в Законе о местном самоуправлении, как и в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, структура объектов собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Конституции. Конституционный Суд, не признавая оспариваемые законоположения неконституционными, но выявив их конституционно-правовой смысл, который отличается от понимания, сложившегося в правоприменительной практике, сделал вывод о недопустимости законодательного установления исчерпывающего перечня как объектов государственной собственности субъектов РФ, так и объектов муниципальной собственности (см.: Постановление от 30.06.2006 N 8-П по запросу Правительства Москвы; Определение от 02.11.2006 N 540-О по запросу Правительства Самарской области*(1226)). При этом Суд учитывал, что исходя из положений ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Основного Закона конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов РФ (см. Определение от 02.11.2006 N 540-О).

Статья 50 Закона о местном самоуправлении не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной статье Закона, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции Конституционного Суда, относящиеся к правовому режиму ее неприкосновенности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, в Определении от 02.11.2006 N 540-О Конституционный Суд, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из государственной собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или субъекта РФ, игнорируя воле изъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении КС РФ от 07.12.2006 N 542-О*(1227).

Режим самостоятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью распространяется также на приватизацию объектов муниципального имущества. Правда, законодательное регулирование в этой части не вполне последовательно. При регламентации отношений приватизации объектов государственной и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности, как это имело место, в частности, в ранее действовавшем Законе РФ от 03.07.1991 N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (в ред. от 17.03.1997). Иной подход был предложен Законом 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в Законе о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления (ч. 3 ст. 51).

Однако действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции, приватизация муниципальной собственности входит в состав полномочий по самостоятельному решению населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также самостоятельному управлению ею органами местного самоуправления. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления и, таким образом, в ней проявляется одно из главных правомочий права на осуществление местного самоуправления, решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым - сужении экономической основы местного самоуправления, не может быть принято органами местного самоуправления вне связи с мнением населения по данному вопросу.

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конституционного Суда. Так, в Определении от 15.06.1999 N 64-О*(1228) он подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что, однако, не исключает - как это впоследствии было подтверждено Определением от 05.11.2003 N 403-О*(1229) - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный Конституционным Судом вопрос о возможности принудительной передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества (см. Определение от 04.12.2007 N 828-О-П*(1230)). Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал вывод, что действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти, и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу государственной власти РФ (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения.

Следует также признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Конкретизируя это положение, Закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим и ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

1.2. Важным элементом экономической основы местного самоуправления и обязательным условием самого существования муниципального образования является местный бюджет. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом с учетом положения ч. 2 ст. 132 Конституции в местном бюджете раздельно предусматриваются средства на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций и других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет; в соответствии с новой системой территориальной организации местного самоуправления усложнилась и структура местных бюджетов. Она теперь включает, как это предусмотрено БК: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10). В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении). Более детально данный уровень бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения с участием отдельных видов муниципальных образований, регулируется законами субъектов РФ.

Комментируемое конституционное положение распространяет самостоятельность органов местного самоуправления на все стадии бюджетного процесса, включая формирование, утверждение, исполнение, а также осуществление контроля за исполнением местных бюджетов. Это подтверждается также правовыми позициями КС РФ, из которых вытекает, что бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления имеет конституционную природу, она предопределяется их статусом, установленным Конституцией (ст. 132) (см.: Постановление от 17.06.2004 N 12-П; Определение от 08.01.1998 N 4-О*(1231)).

Самостоятельность органов местного самоуправления в бюджетной сфере обеспечивается, в частности, их бюджетной компетенцией, которая производна прежде всего от конституционного статуса и компетенции муниципальных образований, развивает и обогащает последнюю*(1232). Не случайно ст. 9 БК РФ использует двуединый подход к закреплению бюджетных полномочий муниципальных образований: с одной стороны, бюджетные полномочия общего характера, присущие всем муниципальным образованиям (ч. 1), и наряду с ними - бюджетные полномочия муниципальных районов (ч. 2), а также поселений (ч. 3). Соответствующие положения получают определенную конкретизацию в законодательстве субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований.

Реализация соответствующих полномочий распределяется между органами местного самоуправления, в частности, таким образом, что представительные органы обладают исключительными полномочиями по утверждению местного бюджета, отчета о его исполнении (п. 2 ч. 9 ст. 35 Закона о местном самоуправлении). Местная администрация обеспечивает составление проекта местного бюджета, его исполнение, контроль и составление отчета об исполнении. Отчеты об исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 52 Закона), а сами расходы местных бюджетов могут осуществляться исключительно в формах, предусмотренных БК. Государственное влияние на муниципальный бюджетный процесс при осуществлении финансовых контрольных полномочий объясняется единством бюджетной системы РФ и, соответственно, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. В этом плане не случайно в БК (гл. 26) государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как единый институт финансового права, а сам муниципальный финансовый контроль, наряду с государственным, является одним из видов государственно-властного контроля и, соответственно, одной из форм государственно-управленческой деятельности, направленной на поддержание режима законности в финансовой сфере*(1233). Государственный контроль в сфере муниципальных финансов обеспечивается также путем установления уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти квалификационных требований, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации, соответствие которым является необходимым условием для назначения на эту должность (ч. 2 ст. 65 в ред. ФЗ от 23.07.2008 N 160-ФЗ)*(1234). В этом же русле следует оценивать и такую новую для муниципального и финансового права России острую форму государственного реагирования на неудовлетворительную финансовую ситуацию, как институт временной финансовой администрации по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования*(1235).

Все это, однако, относится к вопросам финансовой дисциплины, законности и не должно влиять на реализацию конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе при осуществлении расходов местных бюджетов, контроле за их исполнением. Одним из показателей этого является самостоятельность органов местного самоуправления не только по определению размеров и условий оплаты труда работников из средств местного бюджета, но и по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения (ч. 2 ст. 53 Закона о местном самоуправлении). Соответственно, федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (ч. 3 ст. 18 Закона), что подтверждается в том числе решениями Верховного Суда РФ (см., например, определение ВС РФ от 16.08.2006 N 93-Г06-8).

Обеспечению самостоятельности органов местного самоуправления в области финансового контроля призвано способствовать получившее впервые закрепление в Законе о местном самоуправлении (ст. 38) право муниципальных образований образовать свой контрольный орган (в виде муниципальной контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.); он может формироваться на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Но и в том, и в другом случаях данный орган подконтролен представительному органу местного самоуправления.

В рамках конституционного принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления следует оценивать также их полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъектами РФ, что имеет особое значение в условиях отсутствия достаточных собственных доходов местных бюджетов. Данный вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Так, в Постановлении от 11.11.2003 N 16-П*(1236) он отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность не только согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, но и проконтролировать методику расчета финансовой помощи, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки их предоставления. Это, безусловно, является проявлением конституционного требования бюджетной самостоятельности местного самоуправления, что соответствует также п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Одновременно в этом же Постановлении была сформулирована правовая позиция о недопустимости наделения органов местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов постольку, поскольку его реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. Ею в определенной мере были предвосхищены соответствующие положения Закона о местном самоуправлении, а в БК были внесены изменения и дополнения по регулированию межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ, вытекающие их правовых позиций КС РФ, сформулированных в названном Постановлении.

Важным принципом современного бюджетного регулирования, который призван обеспечивать максимально возможную в нынешних условиях финансовую самостоятельность местного самоуправления, является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ (ст. 135 БК).

Одновременно в идее выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований со всей очевидностью проявляется тот факт, что местные бюджеты являются частью единой бюджетной системы РФ, составляют ее третий уровень (наряду с федеральным и региональным уровнями). Конституционное значение принципа единства бюджетной системы РФ, в том числе с точки зрения выравнивания финансовых возможностей функционирования местного самоуправления, получило обоснование в решениях КС РФ. Так, в Постановлении от 17.06.2004 N 12-П отмечается, что бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи*(1237). В системном единстве с данной позицией находится также правовая позиция КС РФ о том, что местные бюджеты, как и иные бюджеты в составе бюджетной системы РФ, должны быть основаны на принципах сбалансированности, достоверности и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (см. Определения КС РФ от 30.09.2004 N 308-О, от 05.07.2005 N 246-О, от 11.05.2006 N 133-О *(1238).

1.3. Содержание положения ч. 1 комментируемой статьи о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, должно раскрываться в единстве не только с конституционными положениями, касающимися непосредственно налогов и сборов (см. комментарии к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75), на что, как правило, обращается внимание при комментировании данной статьи*(1239), но и на основе выявления нормативных связей во всей системе конституционного регулирования, а также с учетом основанного на Конституции финансового, налогового, муниципального законодательства РФ и ее субъектов. Именно такой подход вытекает из решений КС РФ, касающихся местных налогов и сборов.

В частности, опираясь на правовую позицию, сформулированную в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П о порядке установления федеральных и региональных налогов*(1240), Конституционный Суд в своем Определении от 05.02.1998 N 22-О*(1241) сделал вывод, что применительно к органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл по сравнению с порядком установления федеральных налогов: федеральный законодатель устанавливает их в соответствии с Конституцией, самостоятельно определяя не только перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Определение же объема нормативного содержания и самого смысла понятия "установление местных налогов и сборов" возможно, по мнению Конституционного Суда, только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции. Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые установлены федеральным законодателем.

Исчерпывающий характер перечня местных налогов и сборов, устанавливаемого федеральным законодателем (в данном случае - ст. 15 НК РФ), находит подтверждение и в Законе о местном самоуправлении, где указывается, что перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах (ч. 1 ст. 57). Принимая же во внимание, что местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территории муниципальных образований нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 12 НК РФ), момент их введения может не совпадать, различаться во времени с их установлением федеральным законом.

Что же касается нормативного значения конституционного положения о самостоятельности органов местного самоуправления в данной сфере, то она проявляется в том, что: не только само по себе введение, но также организация взимания местных налогов и сборов возложена на органы местного самоуправления; данные платежи зачисляются непосредственно в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов; использование соответствующих средств осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления, находится под контролем муниципальной власти; муниципальные образования в лице представительных органов местного самоуправления могут устанавливать налоговые льготы по местным налогам и сборам для определенных групп налогоплательщиков, изменять ставки соответствующих платежей в сторону их понижения, конкретизировать порядок и изменять сроки уплаты местных налогов и сборов.

Таким образом, конституционная природа местных налогов и сборов такова, что их фискальный характер сочетается с ярко выраженными социально ориентированными характеристиками данных платежей, что позволяет более полно и последовательно учитывать потребности и интересы местного населения на уровне муниципальных бюджетных отношений.

1.4. Следует признать, что конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и, соответственно, степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения.

Конституционное понятие "охрана общественного порядка" в контексте анализируемой нормы предполагает как реализацию функций по защите прав и свобод жителей муниципального образования и других лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Очевидно, что эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесном взаимодействии с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами государственной власти РФ и ее субъектов. В этом плане анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка:

а) субсидиарные, когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования. Яркий пример в этом плане - включение в 2006 г. в перечень вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, участия всех видов муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования (п. 7.1 ч. 1 ст. 14, п. 6.1 ч. 1 ст. 15, п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении);

б) собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе. В настоящее время это, в частности, милиция общественной безопасности, порядок организации и деятельности которой определяется Законом о милиции. Милиция общественной безопасности является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД России наряду с криминальной милицией. В своей деятельности милиция общественной безопасности подчиняется МВД России, а также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 7). Органы местного самоуправления из этой системы управления милицией общественной безопасности, таким образом, исключены. Содержится местная милиция за счет средств федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и условий органы местного самоуправления вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения штатной численности существующих подразделений милиции общественной безопасности, а также для укрепления ее материально-технической базы. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД России. При этом увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами, принявшими решения (ст. 9).

Все это свидетельствует о преобладающей государственной, а не муниципальной природе милиции общественной безопасности. Отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Между тем Закон о местном самоуправлении в порядке реализации комментируемого конституционного положения ст. 132 относит к вопросам местного значения муниципальных районов (п. 8 ч. 1 ст. 15) и городских округов (п. 9 ч. 1 ст. 16) полномочия по организации охраны общественного порядка посредством муниципальной милиции, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Более того, организационно-правовые основы реализации данного конституционного положения были определены задолго до принятия нового Закона о местном самоуправлении - Указом Президента РФ от 03.06.1996 N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". Этим же целям был подчинен проведенный в 10 субъектах РФ (на территории 88 муниципальных образований) эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Однако наработанный по итогам данного эксперимента опыт создания и функционирования муниципальной милиции (на основе реорганизации части милиции общественной безопасности) не получил своего развития.

Определенный опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях накоплен субъектами РФ (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области). В 24 субъектах РФ приняты специальные законы об участии населения в охране общественного порядка.

1.5. Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправления и иных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других статьях Конституции (ст. 40, 41, 43, 130, 131). Сам же по себе бланкетный потенциал комментируемой нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14, 15 и 16).

К сожалению, указанный Закон пошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможность их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необходимо с учетом исторических и иных местных традиций), но и законами субъектов РФ. Однако открытому конституционному перечню вопросов местного значения (что вытекает из самой природы данного института местного самоуправления) вряд ли может корреспондировать исчерпывающе установленный на федеральном уровне их законодательный перечень. Поэтому сама практика вносит свои коррективы: данный перечень пополняется в том числе и законами субъектов РФ.

Новым, дополнительным аспектом в конкретизации комментируемого конституционного положения явилось включение уже после вступления в силу Закона о местном самоуправлении в его гл. 3 "Вопросы местного значения" института прав органов местного самоуправления муниципальных образований на решение ими "вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" (ст. 14.1, 15.1, 16.1). В соответствии с данными положениями органы местного самоуправления вправе решать в том числе иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ; но эти полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением федеральных и региональных субвенций и дотаций). Тем самым как бы смягчается ситуация, связанная со стремлением законодателя на федеральном уровне дать исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет в качестве одной из форм взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Само место данной нормы в системе конституционного регулирования и ее содержание свидетельствуют, что она имеет своим адресатом не только органы государственной власти*(1242), а прежде всего муниципальные органы. Это имеет принципиальное значение для толкования как конституционной категории "отдельных государственных полномочий", так и самого понятия "наделение" ими органов местного самоуправления.

На основе систематического толкования данной конституционной нормы следует сделать вывод, что характер "отдельных государственных полномочий", которыми могут наделяться органы местного самоуправления, не может вступать в противоречие с природой и основными функциями местного самоуправления. Данные полномочия должны быть связаны с решением вопросов местного значения, их наличие у муниципальных органов должно способствовать (а не создавать дополнительные трудности) успешному осуществлению основных функций местного самоуправления. Тем самым предполагается (и это принципиально), что хронологически вначале складываются реально действующие структуры местного самоуправления, а затем уже его органы наделяются отдельными государственными полномочиями. Только в этом случае сам процесс "наделения" данными полномочиями может быть не односторонним государственно-властным актом, а основанным на учете реальных интересов, возможностей и функциональных характеристик действующей системы местного самоуправления. Если же органы местного самоуправления изначально возникают с "отдельными государственными полномочиями", то это скорее будут по своей природе, статусным характеристикам местные органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Соответственно, и из нормы-дефиниции Закона о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 19), определяющей понятие отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, вытекает, что эти полномочия, устанавливаемые по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, находятся как бы в генетической связи с последними, составляют с ними единый комплекс предметов ведения местного самоуправления.

С этим связано и то обстоятельство, что ч. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает, что такая передача должна носить ограниченный, строго дозированный законодателем характер. Причем соответствующие ограничения касаются как количественных показателей (объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления), так и их качественных характеристик, т.е. самой природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий. Подобными формулировками Конституция одновременно дает, таким образом, наиболее общие критерии допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Они получают определенное развитие, конкретизацию в текущем законодательстве. Так, из Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 3) вытекает недопустимость передачи, исключения или иным образом перераспределения установленных Конституцией предметов ведения РФ, предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметов ведения субъектов РФ. Одновременно данным Законом определяется конкретный перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые не могут передаваться органам местного самоуправления (п. 6 ст. 26.3). Причем это передача исполнительно-распорядительных, а не нормотворческих полномочий.

На органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность решать вопросы исключительно государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не связанные с вопросами местного значения. Поэтому положения ч. 2 ст. 132 следует понимать как конституционные основы взаимоотношений органов местного самоуправления с соответствующими органами государственной власти (федеральной или региональной) при наделении первых отдельными государственными полномочиями. Поскольку же в этом случае речь идет о государственных полномочиях органов исполнительной власти, вполне уместной может быть оценка нормативного содержания комментируемого положения в системной связи с ч. 2 ст. 78 Конституции, где говорится о передаче полномочий федеральной исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению между ними, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Если такого рода соглашение требуется в рамках единой системы исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77), то тем более необходимы в таких случаях определенные формы учета мнения органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Реальность же такова, что ранее, в условиях отсутствия надлежащего правового регулирования данного муниципально-правового института, нередко происходил бессистемный, во многом стихийный процесс передачи органам местного самоуправления государственных полномочий (порой без их официального признания в качестве таковых и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств), что объективно может способствовать усилению этатистских начал в системе местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении достаточно детально урегулировал институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4).

Во-первых, устанавливается, что возможно наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как субъектов РФ, так и Российской Федерации. При этом под конституционное понятие "закон" в данном случае подпадают федеральные законы и законы субъектов РФ. Одновременно подробно устанавливается перечень вопросов, определяющих содержание данных законов, специально оговаривается, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (ст. 19).

Во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 4 ч. 6 ст. 19). Финансовое же обеспечение данных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (ч. 7 ст. 19). Одновременно органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 19).

В-третьих, самой природой института отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, предопределяется возможность сохранения за федеральными и региональными органами государственной власти определенных полномочий. Это прежде всего их права в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, осуществлять контроль за их исполнением, а также, как это напрямую вытекает из комментируемой конституционной нормы, право на государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Конкретизируя соответствующее конституционное положение, Закон о местном самоуправлении закрепляет право органов государственной власти осуществлять в этих случаях также контроль за использованием предоставленных органам местного самоуправления на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ст. 21).

Вместе с тем, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной, в частности, в Постановлении от 30.11.2000 N 15-П*(1243), государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией, и противоречить принципу разделения властей. Именно поэтому Суд признал не соответствующими Конституции проверявшиеся положения Устава Курской области, которыми предусматривалась возможность осуществления несудебного государственного контроля не только за реализацией переданных органам местного само управления государственных полномочий, но и за иной деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию органами государственной власти области.

Одновременно в данном Постановлении получила оценку проблема "встречного" делегирования властных полномочий, связанная с вопросом о возможности передачи органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора органам государственной власти. Такая передача противоречит Конституции, как это вытекает из Постановления, по двум причинам: во-первых, она ведет к ограничению прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, что составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления, которая не может быть изменена законодателем; во-вторых, передача муниципальных полномочий органам государственной власти, как ведущая к ограничению прав местного самоуправления, непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что связано в конечном счете, по мнению Конституционного Суда, с регулированием прав и свобод человека и гражданина и, таким образом, относится к ведению РФ (п. "в" ст. 71 Конституции), а не субъектов Федерации.

Сам по себе институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая государственный контроль за их осуществлением, получает правовую регламентацию не только на федеральном, но и региональном уровнях*(1244). При этом субъекты РФ могут устанавливать в своих законах, как свидетельствует практика, дополнительные правила (условия) наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. Однако они не могут противоречить Конституции РФ и Закону о местном самоуправлении, должны быть направлены, в своей основе, на создание дополнительных гарантий прав местного самоуправления в процессе реализации муниципальными органами переданных им отдельных государственных полномочий.