Статья 133 Конституции РФ (действующая редакция с комментариями)

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Комментарий к Статье 133 Конституции РФ

1. Комментируемая статья, находясь в нормативном единстве со ст. 12, в которой закрепляется требование гарантирования местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, как бы конкретизирует, развивает ее требования, устанавливая в том числе конкретные виды конституционного гарантирования местного самоуправления. При этом речь идет об императивном предписании, адресованном Российской Федерации - демократическому правовому государству (ст. 1), всей своей деятельностью обеспечивать (гарантировать) местное самоуправление. В этом смысле конституционное понятие "гарантирование местного самоуправления" отражает процесс государственно-властной деятельности, связанной с функционированием сложной системы государственно-правовых средств и институтов, призванных сформировать реальные возможности реализации гражданами их прав на местное само управление. Одновременно это также механизм взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением, который включает в том числе начала ограничения (включая самоограничение) государственной власти на местном (муниципальном) уровне ее реализации.

Конституционное гарантирование местного самоуправления имеет комплексный характер и представляет собой сложную систему, в которую входят общие и специальные средства и институты обеспечения реальных возможностей осуществления местного самоуправления.

Общее гарантирование обусловлено сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социально-политического характера и напрямую не связано с конкретными юридическими механизмами функционирования местного самоуправления. Это экономические, политические, социальные, духовно-культурные гарантии, которые в нормативной форме находят свое воплощение прежде всего в основах конституционного строя РФ, имея в виду не только признание самого по себе местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России (ст. 12), но и конституционно-гарантирующее значение практически всех основных его принципов и институтов (ст. 1, 3, ч. 2 ст. 4, ст. 5, 7, 8, 13, ч. 1 и 2 ст. 15 и др.) для реализации местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти.

Вместе с тем из систематического и телеологического толкования комментируемой статьи вытекает, что эффективная реализация прав местного самоуправления невозможна без механизмов специального (юридического) гарантирования, что должно получать развитие, конкретизацию в согласованной системе более конкретных, в том числе отраслевых, правовых норм и институтов, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих правовые возможности защиты, в том числе и судебной, прав местного самоуправления в случае их нарушения. Соответственно, комментируемая статья определяет основные элементы, своего рода системы институтов специального гарантирования местного самоуправления, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений: а) судебная защита местного самоуправления; б) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; в) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

Данная система конституционного гарантирования местного самоуправления объективно нуждается в конкретизации в текущем законодательстве о местном само управлении федерального и регионального уровня. Так, в Законе о местном само управлении 1995 г. гарантиям местного самоуправления была посвящена специальная гл. VI (ст. 43-46). Соответствующие нормы, однако, с момента вступления в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. применяются в части, не противоречащей положениям его гл. 12, а с 1 января 2009 г. утрачивают силу. В новом Законе о местном самоуправлении реализован иной подход к государственному гарантированию местного самоуправления: он предполагает отказ от идеи консолидации институтов гарантирования местного самоуправления в рамках самостоятельного структурного раздела данного Закона, исходя, очевидно, из того посыла, что сам по себе Закон в целом, а не отдельные его структурные части, должен выполнять нормативно-гарантирующую функцию. Это находит свое подтверждение и в преамбуле Закона о местном само управлении, где его цель, состоящая в установлении общих принципов организации местного самоуправления, закрепляется во взаимосвязанном единстве с целью определения государственных гарантий его осуществления*(1245).

Такая нормативная модель сама по себе не может рассматриваться как снижение уровня государственного гарантирования местного самоуправления, который определяется прежде всего качественными характеристиками правового регулирования муниципальных отношений, его соответствием текущим социально-экономическим условиям и национально-культурным традициям народа, а также реальной эффективностью используемых федеральным законодателем средств и институтов для формирования самоуправляемых местных сообществ и обеспечения им возможности самостоятельно решать вопросы местного значения. Одновременно федеральные институты гарантирования местного самоуправления могут развиваться и дополняться в законодательстве субъектов РФ, что призвано обеспечить наиболее эффективную реализацию гарантий местного самоуправления в правоприменительной практике. Нормы-гарантии местного самоуправления предусмотрены в конституциях (уставах) многих субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ институты гарантирования местного самоуправления получают закрепление в специальных законах о местном самоуправлении.

Важным элементом единой нормативной системы конституционного гарантирования местного самоуправления являются также решения КС РФ. Их воздействие на муниципальные отношения проявляется двуединым образом. Во-первых, осуществляя свои полномочия конституционного контроля и защиты прав местного самоуправления, Конституционный Суд анализирует, истолковывает конституционные принципы и институты местного самоуправления, раскрывает их нормативное содержание и преодолевает возможные элементы формально-юридической неопределенности, в том числе с учетом конкретного социально-политического и экономического контекста. Тем самым Суд обеспечивает надлежащий (конституционно обоснованный) режим реализации правовых норм о местном самоуправлении и, соответственно, гарантирует юридическую реальность данных конституционных институтов местного самоуправления. Во-вторых, в решениях КС РФ получает истолкование смысл и нормативное содержание самих по себе конституционных гарантий местного самоуправления, развивается заключенный в них нормативно-правовой потенциал, корректируется с учетом этого правоприменительная практика. В результате, как это было отмечено в одном из решений КС РФ, формируется надлежащая основа для реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции РФ) (см. абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 07.12.2006 N 542-О по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия*(1246)).

2. На первом месте в системе специальных (юридических) гарантий местного самоуправления Конституция (ст. 133) закрепляет право местного самоуправления на судебную защиту. Содержание данного положения раскрывается в нормативном единстве с универсальной конституционной формулой о гарантировании каждому судебной защиты его прав и свобод (статья 46 Конституции России).

Универсальный характер комментируемого конституционного положения определяется уже тем обстоятельством, что субъектом права на судебную защиту признаются не отдельные граждане, а "местное самоуправление в Российской Федерации" в целом. Это означает, что данное право может получать реализацию по инициативе как первичных субъектов местного самоуправления (граждан, местных сообществ как разновидности объединений граждан), так и вторичных его субъектов - в лице прежде всего выборных и иных органов местного самоуправления. Данное положение о судебных гарантиях прав местного самоуправления конкретизируется в федеральном законодательстве, включая Закон о местном самоуправлении.

В отличие от прежнего законодательства новый Закон о местном самоуправлении не содержит положений, прямо указывающих на судебную защиту прав местного самоуправления (ранее это право было закреплено в ст. 46 Закона 1995 г.). В Законе 2003 г. в целом ряде норм предусмотрена возможность обращения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также граждан в суд в целях защиты прав местного самоуправления (ч. 5 ст. 7,ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 5 и 9 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 11 ст. 37, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75). Имея в виду непосредственное конституционное закрепление права местного самоуправления на судебную защиту, полнота судебной защиты прав местного самоуправления должна обеспечиваться, во-первых, путем применения положений ст. 46 Закона 1995 г. в той части, в какой они не противоречат новому федеральному законодательству (вплоть до утраты ими юридической силы с 1 января 2009 г.); во-вторых, широким толкованием в правоприменительной практике в пользу защиты прав местного самоуправления норм разд. III АПК и подразд. III ГПК, определяющих порядок судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. В этом плане обоснованной является позиция Верховного Суда РФ, согласно которой в силу ст. 133 Конституции органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления (см. п. 16 постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации").

В системе действующего законодательства круг субъектов, обладающих правом на судебную защиту прав местного самоуправления, включает в себя, во-первых, граждан, проживающих на территории муниципального образования (члены местного сообщества); причем это могут быть как индивидуальные, так и коллективные жалобы (ст. 46 Закона 1995 г.). Во-вторых, таким правом обладают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, перечень которых определяется уставом муниципального образования (ст. 46 Закона 1995 г., ч. 5 ст. 7 Закона 2003 г.). К ним относятся как единоличные органы (например, мэр как глава муниципального образования), так и коллегиальные представительные органы местного самоуправления. Причем для органов и должностных лиц местного самоуправления подобные обращения в суд - не только право, но и обязанность. Как следует из указанного положения Закона о местном самоуправлении, если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт Российской Федерации или субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции, федеральному законодательству, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ, то вопрос проверки конституционности и законности такого нормативного правового акта разрешается соответствующим судом. Соответствующая обязанность органов местного самоуправления нередко получает свое подтверждение и в уставах муниципальных образований.

Законы о местном самоуправлении 1995 г. и 2003 г., а также действующие процессуальные кодексы весьма широко определяют круг тех органов и организаций, акты которых могут быть оспорены в судебном порядке в связи с защитой прав местного самоуправления. Это: 1) акты органов государственной власти и государственных должностных лиц местного, регионального и федерального уровней осуществления государственной власти; 2) акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 3) акты предприятий, учреждений и организаций; 4) акты общественных объединений. Эти акты могут быть как индивидуальными, так и нормативными. При этом отсутствуют какие-либо ограничения на возможность обращения в суд граждан или органов местного самоуправления по поводу признания недействительным любого из перечисленных актов. Это означает, что, например, акт представительного органа местного самоуправления может быть признан недействительным на основе обращения в суд не только граждан, но и другого органа местного самоуправления - местной администрации, главы муниципального образования (равно как и наоборот). Очевидно, что судебный порядок разрешения разногласий между органами местного самоуправления не должен быть единственным. Заслуживает внимания опыт муниципальных образований, в уставах которых закладываются также согласительные процедуры и иные возможности досудебных форм разрешения разногласий, - например, предоставление права отлагательного вето главе местного самоуправления в отношении актов, принимаемых представительным органом; возможность приостановить действие нормативного акта главы муниципального образования решением, принятым квалифицированным большинством представительного органа.

Судебная защита прав местного самоуправления может быть реализована в различных процессуально-юрисдикционных формах, предусмотренных Конституцией в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, установленными действующим процессуальным законодательством.

Во-первых, в этом плане формула ст. 133 Конституции о праве местного самоуправления на судебную защиту носит весьма широкий характер: она предполагает возможность как искового спора (между истцом и ответчиком) по поводу прав местного самоуправления по аналогии со спорами о праве гражданском (в соответствии со ст. 131 ГПК), так и рассмотрение в суде жалобы на действия органов власти, должностных лиц, если этими действиями, совершенными в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права жителей муниципального образования, но спора о самом праве не возникает (ст. 245, 254 ГПК, Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан)*(1247).

Во-вторых, возможности судебной защиты местного самоуправления существенным образом расширяются за счет того, что соответствующие дела о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления, могут рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды*(1248).

Универсальный характер соответствующей конституционной формулы о гарантировании прав на судебную защиту местного самоуправления предполагает необходимость дальнейшего совершенствования отраслевого законодательства, имея в виду, например, необходимость урегулирования порядка разрешения споров, возникающих из бюджетных (межбюджетных) правоотношений с участием муниципалитетов, целесообразность уточнения позиции законодателя по вопросу о возможности обращения граждан не только в порядке конкретного, но и абстрактного нормоконтроля в рамках гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в частности в защиту прав иных лиц и местных сообществ в целом.

Важной формой реализации закрепленного в ст. 133 Конституции права местного самоуправления на судебную защиту является также конституционное правоведение, осуществляемое Конституционным Судом, конституционными (уставными) судами субъектов РФ. При этом право самих муниципальных образований (в лице выборных органов муниципальной власти) на обращение в Суд в защиту прав местного самоуправления до настоящего времени не получило прямого закрепления в федеральном законодательстве и реализуется на основе правовой позиции самого Конституционного Суда, выраженной в ряде его решений. Согласно этой правовой позиции "не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления" (см., например: абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 02.04.2002 N 7-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 09.04.2003 N 132-О*(1249)). В соответствии с этим Суд признает допустимыми конституционные жалобы выборных должностных лиц и органов местного самоуправления, а также самого населения муниципального образования в защиту прав местного самоуправления. Обращения муниципальных образований в лице органов местного самоуправления - разновидность конституционных жалоб в порядке конкретного нормоконтроля. Важным условием признания таких жалоб допустимыми является обращение муниципальных органов в Конституционный Суд не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования.

Конституционно-судебная защита прав местного самоуправления обеспечивается и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Возможность создания таких судов предусмотрена Законом о судебной системе РФ. Согласно его ст. 27 конституционный (уставный) суд может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия его законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, актов соответствующих органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. В настоящее время органы конституционной юстиции созданы и функционируют в 15 субъектах Федерации. В законах о конституционных (уставных) судах этих субъектов РФ предусматривается возможность возбуждения конституционного судопроизводства, в том числе по инициативе органов местного самоуправления.

3. К гарантиям местного самоуправления комментируемая статья относит также право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Этот институт необходимо отличать от передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции). В порядке ст. 133 Конституции местному самоуправлению должно быть компенсировано то уменьшение доходов или, напротив, увеличение расходов, которое не связано с делегированием полномочий, а обусловлено теми или иными решениями органов государственной власти, расширяющими объем финансовоемких обязательств муниципальных образований. Это конституционное требование, таким образом, призвано обеспечить необходимую для решения вопросов местного значения материально-финансовую основу местного само управления и такой уровень ее стабильности, который позволял бы осуществлять по крайней мере среднесрочное планирование социально-экономического развития муниципального образования. В одном из решений КС РФ прямо указывается на то, что компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений органов государственной власти, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности (см. абз. 2 п. 4.2 мотивировочной части Постановления от 15.05.2006 N 5-П*(1250)).

Уменьшение доходов или дополнительные расходы местного бюджета, возникшие в результате решений, принятых федеральными или региональными органами государственной власти в пределах их компетенции, должны быть ими компенсированы в полном объеме. При отсутствии либо недостаточности компенсации орган местного самоуправления (глава муниципального образования) вправе потребовать ее предоставления в судебном порядке. Федеральные и региональные законы, иные нормативно-правовые акты, влекущие уменьшение доходов либо требующие дополнительных расходов местного бюджета, также мо гут быть обжалованы в установленном действующим законодательством порядке.

4. Местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение его прав, установленных Конституцией и федеральными законами. Эта норма имеет универсальный, своего рода итоговый, характер. Она адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного само управления. Это прежде всего органы государственной власти всех уровней и их должностные лица: ни указы Президента, ни постановления Правительства РФ, ни законы субъектов Федерации не могут сужать (ограничивать) права местного самоуправления.

Вместе с тем как по своему буквальному смыслу, так и в системной взаимосвязи с иными конституционными нормами, включая положения ч. 3 ст. 55 Конституции, положение ст. 133 не исключает возможности ограничения прав местного самоуправления федеральным законом. Сам же по себе конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления имеет своим объектом права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Однако вводимые федеральным законодателем ограничения прав местного самоуправления не могут быть произвольными; их принятие строго обусловлено конституционными целями ограничения конституционных прав муниципального образования как территориального объединения граждан (ч. 3 ст. 55 Конституции), а сами по себе ограничения по своему характеру, содержанию и пределам должны быть соразмерными и адекватными названным конституционным целям, что, в частности, исключает их посягательство на существо конституционных прав местного самоуправления. Данный вывод вытекает из общей правовой позиции Конституционного Суда об основаниях и условиях правомерного ограничения федеральным законом прав и свобод, в том числе в сфере местного самоуправления, получившей обоснование в ряде его решений (см., например: абз. 4 п. 3 мотивировочной части Постановления от 30.10.2003 N 15-П; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Определения 05.06.2003 N 274-О; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения от 09.06.2004 N 231-О; Определение от 02.11.2006 N 540-О*(1251)).

Соответственно, положение комментируемой статьи обязывает органы государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривать федеральные законодательные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. С учетом конституционных положений о верховенстве и прямом действии федеральных законов на территории РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 76 Конституции) это означает, в частности, что если тот или иной принцип или право местного самоуправления, предусмотренные федеральными законодательными нормами, не указаны в законодательстве конкретного субъекта РФ, предполагается, что такой закон субъекта РФ должен действовать точно так же, как если бы этот принцип или право местного самоуправления содержались непосредственно в самом законе субъекта РФ.

Конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, конкретизирован в Законе о местном самоуправлении, который устанавливает свой приоритет в отношении других федеральных законов в области муниципального права, а также требование соответствия регионального законодательства о местном самоуправлении федеральным законодательным нормам при том, что нарушение этого требования влечет за собой необходимость применения при наличии коллизии федеральных правовых норм (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 6). Вместе с тем приоритет указанного Закона в регулировании муниципальных отношений перед иными федеральными законами не может рассматриваться как исключающий расширение в других федеральных законах установленных им гарантий местного самоуправления. На это ориентирует федерального законодателя как комментируемая конституционная норма, так и общие конституционные принципы коллизионного права, одним из которых является приоритет той федеральной законодательной нормы, которая в большей степени обеспечивает права и свободы человека, гражданина, а также соответственно территориальных объединений граждан (ст. 2, 18 Конституции).

5. Конституционная система гарантий местного самоуправления, установленная ст. 133 Конституции, имеет открытый характер. Гарантии местного самоуправления, предусмотренные непосредственно в Конституции, не только могут получать свое развитие, конкретизацию и детализироваться в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ с учетом конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (п. "в" ст. 71, п. "б" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции), но и их перечень может расширяться за счет дополнения в текущем федеральном и региональном законодательстве новыми гарантиями; причем субъекты РФ вправе устанавливать повышенный объем гарантий местного самоуправления как по отношению к Конституции, так и по отношению к федеральным законам.

Так, например, Устав Красноярского края содержит нормы-гарантии местного само управления, которые исключают принятие органами государственной власти края решений, которые создавали бы для отдельных муниципальных образований необоснованные социально-экономические или административно-политические льготы и привилегии (ч. 2 ст. 114). Одновременно Устав обязывает органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, проводить консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения (ч. 3 ст. 114). Согласно же Уставу (Основному Закону) Владимирской области местное самоуправление обеспечивается гарантией возмещения ущерба, причиненного муниципальному образованию неправомерными действиями или решениями органов государственной власти, на основе решения суда либо добровольно по требованию органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 67).

Особым институтом гарантирования местного самоуправления, прямо не поименованным в комментируемой статье, является институт ответственности в муниципально-правовой сфере, и прежде всего - ответственность государства перед местным самоуправлением. Гарантирующее значение института ответственности состоит в том, что он, с одной стороны, служит общей юридической гарантией реализации местного самоуправления, обеспечивая надлежащее выполнение установленных Конституцией и текущим законодательством юридических (в том числе финансово-правовых) обязательств РФ и ее субъектов, адресатом которых является как местное самоуправление в Российской Федерации (в субъекте РФ) в целом, так и отдельные (конкретные) муниципальные образования; с другой стороны, институт ответственности оказывает специально-гарантирующее воздействие в отношении иных гарантий местного самоуправления, выступая государственно-принудительным условием их реализации.

Ответственность государства перед местным самоуправлением реализуется в различных формах юридической ответственности, вплоть до уголовной и административной - при нарушении должностными лицами органов государственной власти прав местного самоуправления, находящихся под защитой уголовного и административного законодательства; конституционно-правовая ответственность наступает при совершении органами (должностными лицами) государственной власти конституционных деликтов в муниципальной сфере. Существенным недостатком действующего национального права в части урегулирования вопросов ответственности РФ, субъектов РФ, их органов и должностных лиц в связи с нарушением прав местного самоуправления является отсутствие не только специальных законов, регламентирующих эту сферу ответственности, но и соответствующих специальных норм (институтов) в отраслевых законодательных актах. В результате ответственность государства перед местным самоуправлением предполагается лишь на уровне общих предписаний УК, КоАП и Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Между тем Закон о местном самоуправлении, раскрывая состав полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, включает в него правовое регулирование ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 6), а ч. 3 ст. 7 данного Закона содержит отсылочную норму об ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, в том числе должностными лицами органов государственной власти). Неурегулированность ответственности государства перед местным самоуправлением ослабляет государственные гарантии последнего, предполагая, по существу, лишь добровольное исполнение государством принятых на себя публично-правовых обязательств в отношениях с местными сообществами, что не всегда может рассматриваться, как свидетельствует практика, достаточным условием гарантирования прав местного самоуправления в соответствии с требованиями ст. 133 Конституции.